La sospensione dei lavori in un appalto pubblico interrompe l’esecuzione del contratto e può produrre effetti sui tempi di ultimazione, sui costi sostenuti dall’impresa e sulle richieste economiche che potranno essere avanzate durante o dopo il fermo dei lavori.
L’art. 121 del D.Lgs. 36/2023 disciplina i presupposti della sospensione, i soggetti competenti, la durata e la ripresa dell’esecuzione.
Per l’appaltatore sono particolarmente rilevanti la causa indicata nel verbale e i tempi entro i quali formulare contestazioni e riserve, perché possono condizionare le successive richieste di maggiori oneri o di risarcimento.
Quando può essere disposta la sospensione dei lavori
L’art. 121 distingue le ipotesi di sospensione in base alla causa che impedisce o rende necessario fermare i lavori. A seconda della causa, cambia il soggetto che può disporre la sospensione e, in alcuni casi, anche la procedura da seguire.
Circostanze speciali e imprevedibili
Il direttore dei lavori può disporre la sospensione quando ricorrono insieme tre condizioni:
- la circostanza è sopravvenuta;
- non era prevedibile al momento della stipula del contratto;
- impedisce temporaneamente i lavori.
Non è sufficiente che l’esecuzione sia diventata più complessa o meno conveniente per l’impresa. Deve esserci una situazione che, nelle condizioni esistenti, impedisce di continuare utilmente le lavorazioni secondo quanto previsto dal contratto.
Può accadere, ad esempio, che durante gli scavi venga rilevata una condizione del sottosuolo che non era conoscibile prima dell’avvio dell’intervento, che rende necessario fermare una lavorazione fino alla definizione della soluzione tecnica.
Ragioni di necessità o di pubblico interesse
L’art. 121 consente al RUP di disporre la sospensione per ragioni di necessità o di pubblico interesse, anche quando non esiste un impedimento tecnico che renda materialmente impossibile proseguire le lavorazioni.
Si pensi, ad esempio, al caso in cui, durante l’esecuzione dei lavori stradali, si renda necessario consentire un intervento urgente del gestore della rete idrica per riparare una perdita improvvisa nella stessa area di cantiere. In questa situazione i lavori potrebbero proseguire in astratto, ma devono essere sospesi per permettere l’intervento pubblico indispensabile e non rinviabile.
Il Codice non individua un elenco chiuso di situazioni riconducibili alla necessità o al pubblico interesse.
La ragione che giustifica la sospensione deve quindi essere individuata nel singolo appalto e deve spiegare perché l’esecuzione non possa proseguire per quel periodo.
Chi dispone la sospensione
Per stabilire chi può disporre la sospensione bisogna considerare sia la causa che ha determinato il fermo, sia l’importo dei lavori.
Lavori sotto soglia
Per lavori sotto soglia si intendono gli appalti di importo inferiore alle soglie di rilevanza europea previste dall’art. 14 del Codice. In questi casi si applica la ripartizione prevista dai primi due commi dell’art. 121: il direttore dei lavori interviene per le circostanze speciali e imprevedibili, mentre la sospensione per necessità o pubblico interesse spetta al RUP.
Lavori sopra soglia
La disciplina cambia per i lavori diretti alla realizzazione di opere pubbliche di importo pari o superiore alle soglie dell’art. 14. Per questi interventi il Codice rende obbligatoria la costituzione del Collegio consultivo tecnico e, nelle ipotesi di sospensione previste dai commi 1 e 2 dell’art. 121, attribuisce al RUP il potere di disporre il fermo dopo aver acquisito il parere del CCT.
Se, ad esempio, in un’opera sopra soglia emerge una circostanza tecnica imprevedibile, la sospensione non viene disposta autonomamente dal direttore dei lavori: interviene il RUP, dopo l’acquisizione del parere del CCT.
Gravi ragioni tecniche e disaccordo tra le parti
In presenza di gravi ragioni tecniche sulle quali le parti non concordano, si applica l’art. 216, comma 4. Il CCT interviene entro quindici giorni dalla comunicazione della sospensione o della causa che potrebbe determinarla, verifica se esiste una causa tecnica che giustifica il fermo e indica come proseguire i lavori, comprese le eventuali modifiche necessarie.
Il CCT non acquisisce per questo un generale potere di sospendere i lavori: in questa fattispecie verifica la causa tecnica e individua le condizioni per la prosecuzione dell’esecuzione.
Il verbale di sospensione dei lavori
Il verbale di sospensione documenta la situazione del cantiere nel momento in cui i lavori vengono interrotti. L’Allegato II.14 prevede che sia redatto dal direttore dei lavori, ove possibile con l’intervento dell’esecutore o di un suo legale rappresentante. Richiede che siano indicati:
- causa del fermo,
- stato di avanzamento,
- opere interrotte,
- cautele adottate per la successiva ripresa,
- personale impiegato e i mezzi presenti in cantiere.
Queste indicazioni permettono di ricostruire quali lavorazioni erano in corso e quali risorse dell’impresa erano impegnate al momento del fermo. La loro precisione può avere effetti anche sulle successive richieste economiche: in caso di sospensione illegittima, ad esempio, l’appaltatore ha diritto almancato ammortamento dei macchinari e alle retribuzioni inutilmente corrisposte.
Cosa deve controllare l’appaltatore prima di firmare
Prima della sottoscrizione, l’appaltatore dovrebbe verificare che il verbale rappresenti correttamente ciò che sta accadendo in cantiere. In particolare, la causa indicata deve corrispondere alla ragione effettiva del fermo, e lo stato delle lavorazioni deve consentire di individuare con precisione quali opere vengono interrotte.
La stessa attenzione va riservata al personale e ai mezzi. Se, per esempio, un macchinario rimane inutilizzato in cantiere durante la sospensione ma non viene riportato nel verbale, l’omissione può assumere rilievo in una successiva richiesta relativa al mancato ammortamento, perché l’Allegato II.14 collega questa voce ai macchinari esistenti in cantiere accertati dal direttore dei lavori.
Va inoltre verificato se il fermo riguarda tutte le lavorazioni o soltanto una parte, perché quelle ancora eseguibili devono proseguire.
Se l’impresa non condivide la causa della sospensione o quanto riportato nel verbale, deve valutare subito se formulare una riserva, perché l’art. 121 prevede specifici termini di decadenza.
Contestazioni e riserve durante la sospensione
Se l’impresa ritiene che la sospensione non fosse giustificata oppure che sia durata più del necessario, deve formalizzare la propria contestazione nei tempi e nei documenti previsti dall’art. 121. Una contestazione tardiva può comportare la decadenza dalle successive richieste collegate al fermo.
Per le sospensioni, il verbale e il registro di contabilità hanno funzioni collegate e non alternative. L’art. 121 stabilisce quando la contestazione deve essere iscritta nel verbale di sospensione o in quello di ripresa; l’art. 7 dell’Allegato II.14 prevede poi che la riserva sia riportata anche nel registro di contabilità alla prima firma successiva al fatto che ha prodotto il pregiudizio e confermata nel conto finale.
La riserva deve indicare in modo specifico le ragioni della contestazione e, quando contiene una richiesta economica, le somme richieste. Se l’esecutore non firma il verbale di sospensione o di ripresa, deve formulare espressa riserva nel registro di contabilità.
Quando la riserva va iscritta nel verbale di sospensione
Se l’appaltatore contesta la legittimità stessa del fermo, il dissenso deve risultare già dal verbale di sospensione. Non può attendere la ripresa dei lavori per contestare una circostanza che conosceva quando il cantiere è stato fermato. L’art. 121 richiede infatti che le contestazioni relative alle sospensioni previste dai commi 1, 2 e 6 siano iscritte, a pena di decadenza, nei verbali di sospensione e di ripresa.
Se, ad esempio, l’impresa ritiene che la circostanza indicata come imprevedibile fosse già conosciuta o conoscibile prima della stipula, la contestazione riguarda il presupposto stesso della sospensione e deve risultare dal relativo verbale.
Lo stesso vale quando l’impresa non condivide la ricostruzione dei fatti riportata nel verbale. Una formula generica di dissenso offre una tutela molto più debole rispetto a una riserva che individui la circostanza contestata, le ragioni della contestazione e gli effetti che l’impresa ritiene derivino dalla sospensione.
Se l’esecutore non sottoscrive il verbale, l’art. 121 non considera sufficiente il semplice rifiuto della firma: deve formulare espressa riserva nel registro di contabilità.
Quando può essere formulata nel verbale di ripresa
La disciplina è diversa quando la sospensione era legittima al momento in cui è stata disposta e l’impresa ne contesta soltanto la durata. In questo caso l’art. 121 consente di iscrivere la contestazione nel solo verbale di ripresa.
Un’impresa può riconoscere che il fermo fosse inizialmente necessario e contestare soltanto il periodo successivo alla cessazione dell’impedimento.In questo caso la contestazione riguarda la durata della sospensione e può essere iscritta nel verbale di ripresa; non può invece essere rinviata a quel momento una causa di illegittimità già conosciuta quando i lavori sono stati sospesi.
Sospensione parziale: quando i lavori devono proseguire
La presenza di un impedimento non comporta necessariamente il fermo dell’intero cantiere. L’art. 121, comma 6, disciplina il caso in cui, dopo la consegna, cause imprevedibili o di forza maggiore impediscano soltanto una parte delle lavorazioni. In questa situazione l’esecutore deve continuare le attività che possono essere svolte regolarmente, mentre vengono sospese quelle interessate dall’impedimento. La sospensione parziale deve risultare da un apposito verbale.
Si pensi a un intervento articolato su più aree nel quale una sopravvenienza renda temporaneamente impossibile lavorare soltanto in una zona del cantiere. Se le altre lavorazioni possono proseguire senza essere interessate dalla causa che ha determinato il fermo, l’impresa non può considerare sospesa l’intera esecuzione.
Il verbale deve quindi distinguere con precisione le lavorazioni sospese da quelle che possono proseguire. Se l’impresa ritiene che anche attività formalmente lasciate in esecuzione siano impedite dalla stessa causa, deve rappresentarlo tempestivamente ed eventualmente formularne contestazione.
Quanto può durare la sospensione dei lavori
L’art. 121 stabilisce che, salvo il caso delle gravi ragioni tecniche disciplinato dal comma 3, la sospensione deve protrarsi soltanto per il tempo strettamente necessario. Quando viene meno la causa che aveva giustificato il fermo, il RUP dispone la ripresa dell’esecuzione e indica il nuovo termine contrattuale.
La causa che giustifica il fermo deve continuare a sussistere per tutta la sua durata.
Se, ad esempio, viene risolto il problema tecnico che impediva una lavorazione, il mantenimento della sospensione non può continuare a fondarsi sulla situazione originaria.
Accanto a questa regola, il Codice stabilisce anche due soglie temporali oltre le quali l’esecutore può chiedere di sciogliersi dal contratto, anche quando la sospensione era stata inizialmente disposta in presenza dei presupposti previsti dalla legge.
Cosa succede dopo un quarto della durata dei lavori o sei mesi
Se una sospensione, oppure più sospensioni considerate complessivamente, superano un quarto della durata prevista per l’esecuzione dei lavori o comunque sei mesi, l’esecutore può chiedere la risoluzione del contratto senza indennità.
Le due soglie sono alternative e si applica quella raggiunta per prima. Per un contratto che prevede dodici mesi di lavori, un quarto corrisponde a tre mesi: superata questa durata, l’esecutore può già chiedere la risoluzione. Se invece il contratto prevede trentasei mesi, un quarto corrisponde a nove mesi, ma la facoltà può essere esercitata una volta superati complessivamente sei mesi di sospensione.
Nel calcolo non rileva soltanto un eventuale fermo continuativo. La norma fa riferimento alla “sospensione o sospensioni”, quindi anche più periodi di interruzione possono sommarsi ai fini del superamento delle soglie.
La richiesta dell’esecutore non determina automaticamente lo scioglimento del contratto. Se la stazione appaltante si oppone, l’impresa ha diritto alla rifusione dei maggiori oneri derivanti dal periodo di sospensione che eccede i limiti previsti dall’art. 121.
Questi maggiori oneri hanno presupposti diversi dal risarcimento dovuto per una sospensione illegittima.
Il superamento di un quarto del tempo contrattuale produce anche un effetto sul versante della stazione appaltante: il responsabile del procedimento deve darne comunicazione all’ANAC. La mancata o tardiva comunicazione espone la stazione appaltante alla sanzione prevista dall’art. 222, comma 13.
La causa è cessata ma i lavori non riprendono: cosa può fare l’impresa
Se l’esecutore ritiene che siano cessate le cause della sospensione ma il RUP non dispone la ripresa, può diffidare il RUP affinché dia al direttore dei lavori le disposizioni necessarie per riavviare l’esecuzione, come previsto dall’art. 8, comma 3, dell’Allegato II.14.
Si pensi a una sospensione disposta perché una determinata lavorazione non poteva essere eseguita fino alla soluzione di un problema tecnico. Una volta rimosso l’impedimento, il cantiere resta fermo per altre settimane senza che il RUP disponga la ripresa.
In questo caso la diffida è necessaria anche per le successive richieste dell’impresa: serve per iscrivere, al momento della ripresa, la riserva con cui si contesta l’illegittima maggiore durata della sospensione.
Se l’esecutore ritiene che i lavori avrebbero potuto riprendere prima, deve quindi attivarsi già durante il fermo; non può formulare per la prima volta questa contestazione nel verbale di ripresa senza aver prima diffidato il RUP.
Ripresa dei lavori e nuovo termine contrattuale
Quando cessano le cause della sospensione, il direttore dei lavori ne informa il RUP, che dispone la ripresa e indica il nuovo termine contrattuale. Entro cinque giorni il direttore dei lavori redige il verbale di ripresa, sottoscritto anche dall’esecutore, nel quale deve essere riportato il nuovo termine per completare i lavori.
La data indicata nel verbale fissa il termine entro il quale dovrà essere completata l’esecuzione dopo il periodo di sospensione. È quindi opportuno verificare che il verbale riporti correttamente la durata del fermo e il termine comunicato dal RUP.
Il verbale di ripresa è anche la sede prevista dall’art. 121 per contestare la durata di una sospensione inizialmente legittima, secondo le modalità già esaminate.
Il nuovo termine contrattuale fissato alla ripresa non è una proroga. Quando i lavori riprendono dopo una sospensione, il RUP indica una nuova data di ultimazione tenendo conto del periodo in cui l’esecuzione è rimasta ferma.
La proroga, invece, presuppone una richiesta dell’esecutore che, per cause a lui non imputabili, non riesce a completare i lavori entro il termine previsto. È disciplinata dall’art. 121, comma 8, e il RUP decide sulla richiesta, sentito il direttore dei lavori, entro trenta giorni dal ricevimento.
Nel primo caso il termine viene rideterminato perché i lavori sono stati sospesi; nel secondo l’impresa chiede più tempo per completare l’esecuzione.
Quando la sospensione dei lavori è illegittima
Per valutare l’illegittimità della sospensione occorre separare tre situazioni: il fermo può essere illegittimo fin dall’origine, può diventare illegittimo perché prosegue dopo la cessazione della causa oppure può semplicemente superare le soglie temporali previste dall’art. 121.
La sospensione è illegittima fin dall’origine quando viene disposta per cause diverse da quelle ammesse dall’art. 121, commi 1, 2 e 6. In questo caso il comma 10 consente all’esecutore di chiedere il risarcimento dei danni, purché abbia formulato la specifica riserva prevista dalla norma.
Può accadere, ad esempio, che il fermo venga motivato con una circostanza speciale e imprevedibile, mentre dagli atti risulti che quella situazione era già conosciuta prima della stipula del contratto. Oppure che venga sospesa l’intera esecuzione nonostante l’impedimento riguardi soltanto alcune lavorazioni e le altre possano proseguire.
Una sospensione inizialmente legittima può invece diventare illegittima nella sua durata. Se la causa che aveva giustificato il fermo viene meno e i lavori restano sospesi, l’impresa può contestare il periodo successivo alla cessazione dell’impedimento. In questa ipotesi assume rilievo la diffida al RUP prevista dall’Allegato II.14, esaminata in precedenza.
Diverso è il semplice superamento di un quarto della durata contrattuale o di sei mesi. Queste soglie non rendono automaticamente illegittima la sospensione: attribuiscono all’esecutore le specifiche facoltà previste dall’art. 121, tra cui la possibilità di chiedere la risoluzione del contratto.
Risarcimento per sospensione illegittima: quali danni può chiedere l’appaltatore
Quando la sospensione totale o parziale viene disposta per cause diverse da quelle ammesse dall’art. 121, l’esecutore può chiedere il risarcimento dei danni subiti. Il comma 10 richiede però una specifica riserva, a pena di decadenza: senza una contestazione formulata nei tempi previsti, la successiva richiesta risarcitoria può essere preclusa.
Se la riserva contiene una richiesta economica, deve indicare le ragioni della pretesa e quantificare le somme secondo le regole dell’Allegato II.14.
Per determinare il danno derivante dalla sospensione illegittima, l’art. 8 dell’Allegato II.14 prende in considerazione specifiche voci:
- le spese generali rimaste infruttifere durante il periodo di sospensione, entro il limite calcolato secondo il criterio stabilito dall’Allegato;
- la ritardata percezione dell’utile d’impresa, determinata applicando gli interessi legali di mora alla quota di utile prevista dalla norma;
- il mancato ammortamento dei macchinari presenti in cantiere, considerando il loro valore al momento della sospensione;
- le retribuzioni corrisposte inutilmente alla manodopera, sulla base della consistenza del personale accertata dal direttore dei lavori.
Il mancato ammortamento dei macchinari e le retribuzioni inutilmente corrisposte dipendono anche da quanto è stato accertato dal direttore dei lavori al momento della sospensione. Per questo la precisione del verbale può avere effetti sulla successiva quantificazione del danno.
La richiesta economica deve essere sostenuta dalla documentazione dell’esecuzione e costruita secondo i criteri previsti dall’Allegato II.14. In assenza della specifica riserva richiesta dall’art. 121, comma 10, l’esecutore decade dal diritto al risarcimento per la sospensione illegittima.
Quando serve assistenza nella sospensione dei lavori
Quando i lavori vengono sospesi, la posizione dell’impresa dipende dagli atti adottati durante il fermo e da come vengono gestite le contestazioni.
Occorre verificare la causa indicata nel verbale, la durata della sospensione, le riserve formulate e la documentazione utile a dimostrare gli eventuali maggiori costi sostenuti.
Appalti360, assiste le imprese nella verifica della legittimità della sospensione, nella gestione delle riserve e nella valutazione delle richieste economiche legate al fermo o al suo prolungamento.