Il casellario informatico ANAC raccoglie le informazioni sugli operatori economici, che possono essere rilevanti nelle procedure di affidamento e nella valutazione della loro affidabilità professionale.

Un’annotazione nel casellario non comporta automaticamente l’esclusione da una gara, ma può incidere sulle valutazioni delle stazioni appaltanti nelle procedure successive. Per questo è importante conoscere non solo quali fatti possono essere annotati, ma anche quanto dura l’iscrizione, quali effetti produce e quali strumenti ha l’impresa per far valere la propria posizione.

Dal 2025 il procedimento di annotazione è disciplinato da un nuovo regolamento ANAC, che ha rafforzato le garanzie partecipative dell’operatore economico e definito termini precisi per il contraddittorio e la conclusione del procedimento.

Cos’è il casellario ANAC

Il casellario informatico dei contratti pubblici è la banca dati nella quale ANAC raccoglie informazioni relative agli operatori economici che partecipano alle procedure di affidamento di lavori, servizi e forniture. È istituito presso la Banca dati nazionale dei contratti pubblici (BDNCP).

La disciplina di riferimento è contenuta nell’articolo 222, comma 10, del D.Lgs. 36/2023, che attribuisce ad ANAC il compito di individuare le informazioni da iscrivere, la durata delle iscrizioni e le modalità di archiviazione. Il casellario comprende anche provvedimenti e notizie che possono essere rilevanti per la verifica dell’affidabilità dell’operatore economico.

L’annotazione ha funzione informativa e dichiarativa e non costituisce, di per sé, una sanzione. Le informazioni iscritte vengono rese disponibili ai soggetti abilitati alla consultazione affinché possano essere valutate nelle successive procedure di affidamento.

Cosa viene annotato nel casellario ANAC

Nel casellario confluiscono informazioni di natura diversa, provenienti da stazioni appaltanti, enti concedenti, ANAC, SOA e altre autorità.

Tra le annotazioni che interessano più direttamente gli operatori economici rientrano le vicende riconducibili alle fattispecie dell’articolo 98, comma 3, del D.Lgs. 36/2023, come le carenze nell’esecuzione di un precedente contratto, la risoluzione per inadempimento, e il grave inadempimento nei confronti dei subappaltatori.

Il casellario raccoglie inoltre provvedimenti interdittivi e sanzionatori, informative antimafia, misure che incidono sulla qualificazione dell’impresa e altre informazioni previste dal Regolamento per la gestione del casellario informatico, revisionato con delibera ANAC n. 225 del 14 maggio 2025.

Obblighi di comunicazione al casellario ANAC

Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti devono trasmettere ad ANAC le segnalazioni previste dal Regolamento entro 60 giorni dalla conoscenza o dall’accertamento dei fatti.

L’operatore economico qualificato deve comunicare ad ANAC, entro 30 giorni, le informazioni individuate dall’Autorità quando si verifica una delle fattispecie previste. L’omissione può determinare l’avvio di un autonomo procedimento sanzionatorio.

Anche le SOA sono soggette a specifici obblighi informativi e devono trasmettere le informazioni previste entro 10 giorni dalla conoscenza o dall’accertamento della fattispecie, oppure dall’adozione del relativo provvedimento.

Chi può consultare le annotazioni ANAC

Le annotazioni che riguardano la posizione dell’operatore economico sono contenute nel livello di accesso riservato del casellario.

La consultazione è consentita a stazioni appaltanti, enti concedenti e SOA secondo le modalità previste da ANAC. L’operatore economico può accedere alla propria posizione e verificare le annotazioni che lo riguardano.

Il livello di libera consultazione contiene invece informazioni diverse, tra cui quelle relative alle attestazioni di qualificazione SOA, e non coincide con la sezione nella quale sono rese disponibili le annotazioni sulla condotta dell’operatore.

Casellario ANAC, FVOE e casellario giudiziale: quali differenze

Casellario ANAC, FVOE e casellario giudiziale svolgono funzioni diverse e non sono strumenti equivalenti. La distinzione riguarda soprattutto tipo di informazioni raccolte, autorità competente e finalità della consultazione.

	Casellario ANAC	FVOE	Casellario giudiziale
Autorità	ANAC	ANAC, nell’ambito della BDNCP	Ministero della Giustizia
Fonte principale	Art. 222, comma 10, D.Lgs. 36/2023	Art. 24 D.Lgs. 36/2023	D.P.R. 313/2002
Funzione	Rende disponibili notizie rilevanti sugli operatori economici	Consente la verifica dei requisiti di partecipazione	Raccoglie i provvedimenti penali iscritti
Contenuto	Informazioni su condotte, provvedimenti e vicende rilevanti nelle gare o nell’esecuzione	Documenti e dati relativi a requisiti e cause di esclusione	Provvedimenti penali definitivi e altre iscrizioni previste dalla legge
Soggetti interessati	Operatori economici	Operatori economici	Persone fisiche ed enti nei casi previsti
Accesso	Soggetti abilitati e operatore per la propria posizione	Soggetti autorizzati nell’ambito della procedura	Interessato e soggetti legittimati

Il FVOE viene utilizzato per verificare requisiti e cause di esclusione attraverso dati e documenti acquisiti dalle amministrazioni competenti. Il casellario ANAC rende invece disponibili informazioni ulteriori relative all’operatore economico e alla sua condotta nelle procedure di affidamento o nell’esecuzione dei contratti.

Il casellario giudiziale resta distinto da entrambi: riguarda le iscrizioni di natura penale e non coincide con il sistema informativo utilizzato da ANAC nell’ambito dei contratti pubblici.

Un’annotazione ANAC comporta l’esclusione dalla gara?

L’iscrizione nel casellario ANAC non comporta, di per sé, l’esclusione dalle procedure di affidamento. 

Occorre distinguere le annotazioni che rendono conoscibile un provvedimento con efficacia interdittiva dalle informazioni che restano soggette alla valutazione della stazione appaltante.

Annotazioni con efficacia interdittiva

Alcune iscrizioni riguardano provvedimenti che impediscono la partecipazione alle gare per la durata della misura. Vi rientrano, tra gli altri, i provvedimenti interdittivi adottati da ANAC, le sanzioni interdittive previste dal D.Lgs. 231/2001, determinate misure in materia di sicurezza sul lavoro e le informative antimafia.

In questi casi, l’effetto preclusivo deriva dal provvedimento; l’annotazione ne consente la conoscibilità da parte delle stazioni appaltanti.

Annotazioni prive di efficacia interdittiva

Le annotazioni relative alle fattispecie dell’articolo 98, comma 3, del D.Lgs. 36/2023, tra cui le carenze nell’esecuzione di un precedente contratto e il grave inadempimento nei confronti dei subappaltatori, non determinano un’esclusione automatica.

La stazione appaltante deve valutare la rilevanza del fatto ai fini del grave illecito professionale secondo i presupposti previsti dall’articolo 98 e motivare l’eventuale esclusione.

L’obbligo dichiarativo resta autonomo

La presenza o l’assenza dell’annotazione non sostituisce gli obblighi dichiarativi dell’operatore economico. La rimozione dell’iscrizione non elimina la vicenda che ne costituisce il presupposto, quando questa deve essere dichiarata secondo il Codice o la disciplina della procedura.

Come funziona il procedimento di annotazione ANAC

La segnalazione della stazione appaltante non determina direttamente l’iscrizione nel casellario. ANAC deve prima verificare la documentazione ricevuta, instaurare il contraddittorio con l’operatore economico e concludere il procedimento con una decisione.

La disciplina vigente deriva dalla revisione del Regolamento sul casellario approvata con delibera ANAC n. 225/2025. 

Nello stesso periodo, la sentenza del TAR Lazio n. 9151/2025 ha censurato la disciplina precedente sotto il profilo delle garanzie partecipative dell’operatore economico.

ANAC dispone di 90 giorni dalla ricezione della segnalazione per verificarne la completezza e decidere se avviare il procedimento o procedere all’archiviazione. L’archiviazione può intervenire già nella fase preliminare in caso di manifesta infondatezza o inconferenza della segnalazione e, nei casi previsti dal Regolamento, quando non sia stato instaurato il preventivo contraddittorio richiesto dalla legge nel procedimento che ha originato la segnalazione.

Se sono necessarie integrazioni documentali, il termine decorre dalla ricezione della documentazione completa.

Con la comunicazione di avvio, l’impresa viene informata del fatto segnalato e del testo dell’annotazione che ANAC intende inserire nel casellario. Da quel momento ha 15 giorni per presentare deduzioni e documenti.

Se l’operatore economico non presenta deduzioni entro il termine assegnato, ANAC procede all’iscrizione nella formulazione già indicata nella comunicazione di avvio. Se invece vengono presentati nuovi elementi e non ricorrono le condizioni per l’archiviazione, il testo destinato al casellario deve dare conto, in forma sintetica, anche delle circostanze rappresentate dall’impresa.

Fase	Termine	Decorrenza
Verifica preliminare di ANAC	90 giorni	Ricezione della segnalazione completa
Integrazione richiesta al segnalante	massimo 15 giorni	Richiesta di ANAC
Deduzioni dell’operatore economico	15 giorni	Ricezione della comunicazione di avvio
Conclusione del procedimento	180 giorni	Comunicazione di avvio
Sospensione dei termini	massimo 45 giorni complessivi	Nei casi previsti dal Regolamento

Come difendersi nel procedimento di annotazione ANAC

Entro il termine assegnato, l’operatore economico può intervenire sulla ricostruzione dei fatti e presentare gli elementi che ANAC è chiamata a valutare prima dell’eventuale iscrizione.

Le osservazioni devono riguardare elementi che ANAC può valutare nell’esercizio del proprio potere. L’Autorità non sostituisce il giudice ordinario nell’accertamento del merito di un inadempimento contrattuale; deve invece verificare se la notizia sia pertinente e utile rispetto alle finalità del casellario.

Per questo possono assumere rilievo, tra gli altri:

• la marginalità dell’episodio rispetto al contratto nel suo insieme;
• documenti che ridimensionano o smentiscono la ricostruzione trasmessa dalla stazione appaltante;
• circostanze successive o non considerate nella segnalazione;
• elementi che riducono la rilevanza del fatto rispetto all’affidabilità professionale dell’impresa;
• eventuali carenze del contraddittorio nel procedimento che ha preceduto la segnalazione.

La giurisprudenza più recente ha chiarito che ANAC deve esaminare gli elementi forniti dall’operatore. Il TAR Lazio n. 4851/2026 ha richiamato una maggiore attenzione istruttoria quando l’inadempimento contestato presenta carattere marginale rispetto al rapporto contrattuale; il TAR Lazio n. 7474/2026 ha invece ribadito che l’Autorità non è chiamata a risolvere il merito della controversia contrattuale.

Se le deduzioni non determinano l’archiviazione, il testo destinato al casellario deve comunque dare conto, in forma sintetica, dei nuovi elementi rappresentati dall’impresa.

Quanto tempo ha ANAC per concludere il procedimento?

ANAC deve concludere il procedimento di annotazione entro 180 giorni dalla comunicazione di avvio.

Il termine può essere sospeso per l’acquisizione di memorie, documentazione difensiva, chiarimenti, pareri o integrazioni. Il Regolamento sul casellario consente la sospensione una sola volta per ciascuna delle ipotesi previste, per una durata complessiva non superiore a 45 giorni, con comunicazione alle parti.

La giurisprudenza amministrativa ha qualificato il termine di 180 giorni come perentorio. Il TAR Lazio, con le sentenze n. 179/2026 e n. 4630/2026, ha ritenuto che il suo superamento determini la decadenza di ANAC dal potere di adottare l’annotazione.

Ai fini del calcolo occorre quindi verificare la data di avvio del procedimento e le eventuali sospensioni intervenute. 

Un’annotazione adottata oltre il termine, tenuto conto delle sospensioni ammesse, può essere contestata per tardività.

Quanto dura un’annotazione nel casellario ANAC?

Le informazioni acquisite nel casellario restano nella disponibilità di ANAC. A essere limitato nel tempo è invece il periodo di pubblicità, durante il quale l’annotazione è visibile ai soggetti abilitati alla consultazione.

L’articolo 23 del Regolamento prevede durate e decorrenze diverse in relazione alla tipologia di iscrizione.

Tipologia di annotazione	Periodo di pubblicità	Decorrenza
Sanzioni delle autorità di settore e carenze nell’esecuzione con risoluzione per inadempimento	3 anni	Data del provvedimento
Grave inadempimento verso i subappaltatori	3 anni	Emissione del provvedimento giurisdizionale, anche non definitivo
Violazione del divieto di intestazione fiduciaria	3 anni	Accertamento definitivo della violazione
Omessa denuncia di concussione ed estorsione	3 anni	Data della comunicazione
Provvedimenti interdittivi in materia di sicurezza sul lavoro	3 anni	Commissione del fatto posto a fondamento del provvedimento
Misure interdittive ex D.Lgs. 231/2001 e provvedimenti interdittivi ANAC	2 anni	Pubblicazione
Informative antimafia	Durata di efficacia della misura	Sino a cessazione dei termini di pubblicazione
Altri casi	2 anni	Data del provvedimento

Per le annotazioni relative a provvedimenti interdittivi, la durata della misura e il periodo di pubblicità possono non coincidere. Anche dopo la cessazione dell’efficacia interdittiva, l’annotazione può restare visibile fino alla scadenza del periodo previsto dal Regolamento.

In questa fase la permanenza dell’informazione consente alle stazioni appaltanti di verificare se l’operatore fosse destinatario della misura in un momento precedente della procedura.

Come ottenere l’oscuramento di un’annotazione ANAC

La scadenza del periodo di pubblicità non determina automaticamente l’oscuramento dell’annotazione. L’articolo 23, comma 10, del Regolamento prevede che la rimozione dalla consultazione avvenga su formale istanza dell’operatore economico.

L’impresa deve quindi verificare la decorrenza e la durata dell’iscrizione e, una volta maturato il termine previsto, presentare la richiesta di oscuramento ad ANAC.

Quando è possibile chiedere l’oscuramento anticipato

Il Regolamento consente di chiedere la rimozione prima della scadenza del periodo di pubblicità in alcune ipotesi.

L’istanza può essere presentata quando interviene un provvedimento di annullamento o di revoca dell’atto che ha determinato l’iscrizione. Un’ulteriore ipotesi riguarda la stipula di un accordo transattivo in caso di risoluzione contrattuale, che può consentire all’operatore economico di chiedere l’oscuramento anticipato dell’annotazione collegata alla risoluzione.

Come contestare un’annotazione ANAC

Quando l’annotazione è già stata adottata, l’operatore economico può impugnarla davanti al TAR Lazio, competente sugli atti di ANAC.

Tra i vizi che possono assumere rilievo rientrano:

• tardività del provvedimento, quando ANAC conclude il procedimento oltre il termine previsto, tenuto conto delle sospensioni ammesse;
• difetto di istruttoria, quando l’Autorità non valuta adeguatamente l’utilità della notizia ai fini dell’affidabilità professionale dell’operatore;
• carenza di motivazione, soprattutto quando gli elementi forniti dall’impresa non risultano esaminati in modo adeguato;
• violazione del contraddittorio, quando non sono state rispettate le garanzie partecipative previste dal Regolamento.

Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 8471/2025, ha escluso che ANAC possa limitarsi a recepire automaticamente la segnalazione della stazione appaltante: l’Autorità deve svolgere una propria valutazione sull’utilità dell’iscrizione.

Se ricorrono i presupposti, l’operatore può chiedere anche la sospensione cautelare del provvedimento. In caso di accoglimento, l’annotazione viene temporaneamente rimossa dalla consultazione fino alla decisione di merito.

L’eventuale annullamento rimuove l’annotazione, ma non elimina automaticamente la vicenda che ne ha determinato l’iscrizione, che può restare rilevante ai fini dichiarativi o nelle successive valutazioni della stazione appaltante.

Annotazione ANAC: quando è utile una valutazione legale

Se hai ricevuto una comunicazione di avvio da ANAC, i tempi per intervenire sono brevi e il contenuto delle deduzioni può influire sul testo che verrà inserito nel casellario.

Se l’annotazione è già stata pubblicata, va verificato come si è svolto il procedimento, se i termini sono stati rispettati e se esistono i presupposti per chiederne l’oscuramento o per contestare il provvedimento.

Possiamo esaminare la segnalazione, i documenti della procedura e la posizione dell’impresa, anche quando l’annotazione nasce da una risoluzione contrattuale, da un’esclusione o da contestazioni sorte durante l’esecuzione.

Il Codice dei contratti pubblici è il sistema di regole che decide se un’impresa può partecipare a una gara, come deve costruire l’offerta, quali requisiti deve dimostrare e in che modo può tutelarsi quando una decisione della stazione appaltante compromette i suoi interessi.

Il riferimento oggi vigente è il D.Lgs. 36/2023, che ha sostituito il precedente D.Lgs. 50/2016 e ha modificato molti aspetti rilevanti per operatori economici e stazioni appaltanti.

Il Codice contiene la disciplina degli appalti pubblici, ed è stato ulteriormente aggiornato dal Correttivo, il D.Lgs. 209/2024.

Per partecipare a una gara pubblica occorre tenere conto delle modifiche intervenute e delle applicazioni operative della normativa.

Questo consente all’impresa di leggere correttamente il bando, valutare i rischi prima di presentare l’offerta, evitare errori nella documentazione e gestire l’esecuzione del contratto con maggiore consapevolezza.

Cos’è il Codice dei contratti pubblici o Codice Appalti

Il Codice dei contratti pubblici, spesso chiamato anche Codice Appalti, raccoglie le regole che la Pubblica Amministrazione deve seguire quando affida lavori, servizi e forniture.

Il testo oggi vigente è il D.Lgs. 36/2023 ed è composto da 229 articoli, oltre agli allegati. La struttura segue le principali fasi del contratto pubblico: principi, programmazione, progettazione, gara, affidamento, esecuzione e strumenti di tutela.

Che cosa disciplina il Codice degli appalti

Il Codice si applica quando un ente pubblico acquista lavori, servizi o forniture, oppure affida concessioni e operazioni di partenariato pubblico-privato.

Restano esclusi i rapporti tra privati, regolati principalmente dal Codice civile. 

La differenza dipende dal soggetto che affida il contratto. 

Quando il committente è una Pubblica Amministrazione, la scelta dell’operatore economico deve avvenire attraverso procedure fondate su trasparenza, concorrenza e parità di trattamento, non tramite una libera trattativa privata.

A chi si applica il Codice dei contratti pubblici

Il Codice riguarda soprattutto due categorie di soggetti.

Da un lato ci sono le stazioni appaltanti e gli enti concedenti, cioè i soggetti pubblici che affidano i contratti: ministeri, enti locali, ASL, università, società pubbliche e centrali di committenza.

Dall’altro ci sono gli operatori economici, cioè i soggetti che partecipano alle procedure per ottenere l’affidamento: imprese, raggruppamenti temporanei, consorzi, professionisti e altri soggetti ammessi dalla normativa. 

Per  gli operatori economici, è essenziale conoscere anche gli obblighi della stazione appaltante: permette di comprendere se ci sono profili di illegittimità di una procedura: clausole escludenti, requisiti sproporzionati, valutazioni non coerenti con il bando, esclusioni non motivate o errori nella gestione della gara.

Dal D.Lgs. 50/2016 al D.Lgs. 36/2023

Il D.Lgs. 36/2023 ha sostituito il precedente Codice del 2016 e ha modificato l’impostazione della disciplina.

Uno dei cambiamenti più rilevanti riguarda il principio del risultato: l’affidamento e l’esecuzione del contratto devono essere orientati alla tempestività e al miglior rapporto possibile tra qualità e prezzo, sempre nel rispetto di legalità, trasparenza e concorrenza.

Per chi partecipa alle gare pubbliche, i cambiamenti più rilevanti riguardano soprattutto:

• soglie più alte per gli affidamenti diretti;
• maggiore spazio alle procedure semplificate;
• revisione prezzi obbligatoria nei contratti;
• nuova disciplina del subappalto;
• gestione digitale del ciclo di vita dei contratti;
• maggiore attenzione alla fase esecutiva del contratto.

I principi del Codice appalti: risultato, fiducia e accesso al mercato. 

Il D.Lgs. 36/2023 si apre con tre principi: risultato, fiducia e accesso al mercato.

L’art. 4 stabilisce che le norme del Codice devono essere interpretate e applicate alla luce di questi criteri. Sono quindi fondamentali per capire come una gara viene impostata, gestita e valutata.

Possono avere rilievo quando nasce una contestazione, ma per l’impresa, servono prima di tutto a leggere il bando. Aiutano a capire se i requisiti richiesti sono proporzionati, se la procedura è coerente con l’oggetto dell’appalto, se l’offerta deve essere impostata in un certo modo e quali margini ha la stazione appaltante nelle proprie valutazioni.

Il principio del risultato (art. 1)

Il principio del risultato, impone all’amministrazione di guardare all’obiettivo della gara: realizzare l’opera, affidare il servizio o acquistare la fornitura in tempi adeguati e con il miglior rapporto tra qualità e prezzo.

La procedura resta importante, ma non è un valore isolato. Le regole di gara servono a garantire concorrenza, trasparenza e parità di trattamento. Non devono trasformarsi in un ostacolo formale quando l’offerta è chiara e l’errore non altera il confronto tra gli operatori.

Per questo la giurisprudenza richiama il principio del risultato anche per evitare esclusioni fondate su irregolarità solo formali. Se l’errore è materiale, riconoscibile dal contenuto dell’offerta e correggibile senza usare documenti esterni, l’esclusione può essere illegittima.

Il principio del risultato, però, non cancella le regole della gara.

La forma continua ad avere rilievo quando protegge elementi sostanziali: requisiti tecnici, sicurezza, qualità della prestazione, parità tra concorrenti. Il risultato non può essere usato per superare una clausola chiara del bando o per correggere un’offerta che non rispetta i requisiti richiesti.

Il Consiglio di Stato lo ha chiarito, ad esempio, in una gara per dispositivi medici: qualità della prestazione, sicurezza e conformità restano parte del risultato da perseguire, non elementi sacrificabili in nome dell’aggiudicazione più rapida (Cons. Stato, sez. III, sent. n. 5217/2025).

Allo stesso modo, se il disciplinare contiene una clausola chiara, inequivoca e prevista a pena di esclusione, l’amministrazione deve applicarla. Un’offerta che la viola resta illegittima e non può essere sanata richiamando il principio del risultato (Cons. Stato, sez. V, sent. n. 7875/2024).

Il principio della fiducia (art. 2)

Il principio della fiducia riguarda il rapporto tra amministrazione, funzionari pubblici e operatori economici.

Il Codice riconosce alla stazione appaltante uno spazio di valutazione, soprattutto nelle decisioni tecniche e amministrative. Serve a evitare che la gara si blocchi per eccesso di cautela o per timore di responsabilità.

Questo principio rileva su due piani: il modo in cui l’amministrazione valuta la gara e il comportamento richiesto all’impresa.

Da un lato, la stazione appaltante non applica sempre regole automatiche. In diverse fasi deve svolgere valutazioni motivate: anomalia dell’offerta, affidabilità del concorrente, eventuali gravi illeciti professionali, qualità tecnica della proposta.

Dall’altro lato, l’operatore economico deve collaborare in modo corretto. Deve presentare dichiarazioni complete, documenti coerenti e informazioni attendibili. Omissioni o dati inesatti su elementi rilevanti, come debiti fiscali, precedenti professionali o circostanze richieste dagli atti di gara, possono incidere sulla valutazione della sua affidabilità.

Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 4635/2025, ha chiarito che la valutazione dei gravi illeciti professionali va letta in chiave fiduciaria, non sanzionatoria. La stazione appaltante non punisce l’operatore per un fatto passato: valuta se sia affidabile rispetto al contratto da affidare.

La fiducia, però, non autorizza decisioni arbitrarie. La discrezionalità della stazione appaltante resta sindacabile quando l’atto è illogico, contraddittorio, irragionevole o privo di adeguata istruttoria.

Il TAR Sicilia, Catania, con la sentenza n. 2670/2025, ha precisato che i principi di risultato e fiducia non esonerano la stazione appaltante da un’istruttoria effettiva e proporzionata.

Il principio dell’accesso al mercato (art. 3)

Le stazioni appaltanti devono favorire l’accesso al mercato degli operatori economici nel rispetto di concorrenza, imparzialità, non discriminazione, pubblicità, trasparenza e proporzionalità.

È il principio da considerare quando si valuta se una gara sia realmente aperta o se, al contrario, contenga barriere non giustificate.

Le limitazioni non derivano sempre da esclusioni espresse. Possono nascere da requisiti tecnici troppo selettivi, requisiti economici sproporzionati, criteri di partecipazione non coerenti con l’appalto, accorpamenti di lotti che riducono la partecipazione delle imprese più piccole.

Alcune clausole devono essere contestate subito, senza attendere l’esito della gara.

Il principio dell’accesso al mercato si collega anche alla tassatività delle cause di esclusione. Una clausola che esclude un’impresa per un adempimento solo formale, non collegato ai requisiti richiesti o al contenuto dell’offerta, può presentare profili di illegittimità.

Non bisogna però pensare che questo principio faccia venir meno la necessità di rispettare la richiesta di quei requisiti minimi che servono a definire la prestazione o la qualità minima dell’offerta.

Per questo il bando va letto su due livelli: da un lato devono valutarsi le clausole che possono limitare ingiustamente la partecipazione; dall’altro occorre tenere presenti i requisiti sostanziali che l’operatore economico deve possedere.

Soglie e procedure di affidamento nel Codice dei contratti pubblici

Il valore dell’appalto determina la procedura che la stazione appaltante deve seguire.

Il Codice distingue i contratti sotto soglia europea, per i quali sono previste modalità semplificate, dai contratti sopra soglia, soggetti alla disciplina derivante dalle direttive dell’Unione europea.

Questa distinzione serve a capire in anticipo come verrà scelto il contraente: affidamento diretto, procedura negoziata, gara aperta o altra procedura prevista dal Codice.

Le soglie di rilevanza europea

Le soglie di rilevanza europea, disciplinate dall’art. 14, segnano il confine tra contratti sotto soglia e contratti sopra soglia.

Sopra questi importi si applicano gli obblighi previsti dal diritto dell’Unione europea, tra cui pubblicazione a livello europeo, termini procedurali più ampi e regole armonizzate di aggiudicazione.

La Commissione europea aggiorna le soglie ogni due anni con regolamenti direttamente applicabili negli Stati membri.

Per il biennio 2026-2027, i valori principali sono:

Tipologia di contratto	Soglia europea
Lavori pubblici	5.404.000 €
Concessioni di lavori	5.404.000 €
Servizi e forniture delle autorità governative centrali	140.000 €
Servizi e forniture delle amministrazioni sub-centrali	216.000 €
Servizi sociali e altri servizi specifici nei settori ordinari	750.000 €
Servizi e forniture nei settori speciali	432.000 €
Servizi sociali e altri servizi specifici nei settori speciali	1.000.000 €

Affidamento diretto e contratti sotto soglia

Per i contratti sotto soglia, l’art. 50 prevede procedure più rapide rispetto alle gare sopra soglia.

L’affidamento diretto è ammesso:

• per lavori di importo inferiore a 150.000 €;
• per servizi e forniture di importo inferiore a 140.000 €, inclusi i servizi di ingegneria e architettura e l’attività di progettazione.

Negli importi superiori si passa alla procedura negoziata senza bando, con invito di un numero minimo di operatori economici.

Per i lavori, il Codice distingue due fasce:

• da 150.000 € a 1.000.000 €, con consultazione di almeno 5 operatori;
• da 1.000.000 € fino alla soglia europea, con consultazione di almeno 10 operatori.

Per servizi e forniture, la procedura negoziata senza bando si applica da 140.000 € fino alla soglia europea, con consultazione di almeno 5 operatori.

Dopo il Correttivo, per le procedure negoziate sotto soglia la stazione appaltante deve pubblicare sul proprio sito l’avviso di avvio della consultazione. La selezione degli operatori da invitare resta semplificata, ma diventa più visibile all’esterno.

L’affidamento diretto non richiede una gara, ma non consente una scelta immotivata. La stazione appaltante deve individuare un operatore con esperienze pregresse documentate, idonee rispetto alla prestazione da eseguire.

Per l’impresa questo è rilevante: nei contratti sotto soglia non sempre c’è un bando aperto al quale rispondere. Diventano quindi importanti la presenza negli elenchi della stazione appaltante, la documentazione dei lavori già svolti e la capacità di dimostrare esperienze coerenti con l’affidamento richiesto.

Il principio di rotazione

Negli affidamenti sotto soglia opera il principio di rotazione, previsto dall’art. 49.

La regola vieta l’affidamento o l’aggiudicazione al contraente uscente quando due affidamenti consecutivi riguardano lo stesso settore merceologico, la stessa categoria di opere o lo stesso settore di servizi.

La finalità è evitare che l’amministrazione si rivolga sempre allo stesso operatore, consolidando posizioni difficili da superare per le altre imprese.

Per l’operatore economico, la rotazione può produrre effetti diversi.

Chi ha appena eseguito un contratto analogo con la stessa amministrazione può non essere invitato al nuovo affidamento. Chi invece non ha ancora lavorato con quella stazione appaltante può avere maggiori possibilità di ingresso.

La deroga è possibile, ma richiede una motivazione effettiva. Dopo il Correttivo, il contraente uscente può essere reinvitato o scelto come affidatario diretto solo in casi motivati, legati alla struttura del mercato e all’assenza effettiva di alternative. La stazione appaltante deve inoltre verificare l’accurata esecuzione del precedente contratto e la qualità della prestazione resa.

La rotazione può essere derogata anche per gli affidamenti diretti di importo inferiore a 5.000 euro. In questo caso il Codice consente una gestione più semplice, considerato il valore molto ridotto dell’affidamento.

La rotazione non si applica alle procedure negoziate quando l’indagine di mercato è stata svolta senza limitare il numero degli operatori in possesso dei requisiti da invitare alla procedura successiva.

I criteri di aggiudicazione: OEPV e prezzo più basso

Una volta stabilita la procedura, occorre verificare come verrà scelta l’offerta.

L’art. 108 prevede due criteri principali: offerta economicamente più vantaggiosa e minor prezzo.

L’offerta economicamente più vantaggiosa, individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo, valuta sia gli elementi tecnici sia quelli economici. Non premia solo il ribasso, ma la combinazione tra qualità della proposta e prezzo offerto.

Il minor prezzo può essere utilizzato per servizi e forniture con caratteristiche standardizzate o condizioni definite dal mercato, salvo i servizi ad alta intensità di manodopera.

Il criterio del miglior rapporto qualità/prezzo è obbligatorio, tra gli altri, per:

• servizi sociali e di ristorazione ospedaliera, assistenziale e scolastica;
• servizi ad alta intensità di manodopera;
• servizi di ingegneria e architettura e altri servizi tecnici o intellettuali pari o superiori a 140.000 €;
• servizi e forniture pari o superiori a 140.000 € con notevole contenuto tecnologico o carattere innovativo;
• dialogo competitivo;
• partenariato per l’innovazione;
• appalto integrato;
• lavori con notevole contenuto tecnologico o carattere innovativo.

L’operatore economico deve tener conto di questi criteri nel momento in cui prepara l’offerta: nelle gare aggiudicate con il miglior rapporto qualità/prezzo, il ribasso economico non basta. Occorre lavorare sulla parte tecnica, sui criteri premiali e sugli elementi che il disciplinare collega al punteggio.

Un altro aspetto riguarda i costi della manodopera e della sicurezza. I documenti di gara devono indicare i costi della manodopera e della sicurezza. Nell’offerta economica, l’operatore deve indicare i propri costi della manodopera e gli oneri aziendali per la sicurezza, salvo le eccezioni previste dal Codice.

Il divieto di frazionamento artificioso

Il valore dell’appalto deve essere stimato sull’intero importo della prestazione, al netto dell’IVA, tenendo conto anche di opzioni e rinnovi previsti nei documenti di gara.

La stazione appaltante non può suddividere l’appalto in più contratti di importo minore per evitare l’applicazione delle regole previste per le soglie europee.

La suddivisione in lotti è necessaria quando risponde a ragioni oggettive, ad esempio per rendere più accessibile la partecipazione delle piccole e medie imprese. Diventa invece problematica quando serve solo ad abbassare artificialmente il valore della procedura.

Requisiti di partecipazione alle gare d’appalto

Per partecipare a una gara pubblica, l’operatore economico deve dimostrare di possedere i requisiti richiesti dal Codice e dal bando.

I requisiti sono di due tipi: requisiti generali e requisiti speciali.

I primi riguardano l’affidabilità dell’impresa. I secondi riguardano la capacità di eseguire quello specifico contratto, in base all’oggetto, all’importo e alla complessità dell’appalto.

La stazione appaltante li verifica attraverso il fascicolo virtuale dell’operatore economico, le banche dati pubbliche e la documentazione richiesta nella procedura.

Requisiti generali e cause di esclusione

I requisiti generali riguardano l’affidabilità morale, fiscale, contributiva e professionale dell’operatore economico.

La mancanza di questi requisiti può portare all’esclusione dalla gara. Il Codice distingue tra cause di esclusione automatica e cause di esclusione non automatica.

Le cause di esclusione automatica, previste dall’art. 94, operano quando ricorre una situazione indicata dalla legge. Rientrano, tra le principali, condanne definitive per determinati reati, gravi violazioni fiscali definitivamente accertate e irregolarità contributive risultanti dal DURC.

In questi casi la stazione appaltante non compie una valutazione discrezionale sull’affidabilità dell’impresa. Se la causa sussiste, l’operatore deve essere escluso.

Le cause di esclusione non automatica, previste dall’art. 95, richiedono invece una valutazione della stazione appaltante. Possono riguardare, ad esempio, gravi illeciti professionali, carenze nell’esecuzione di precedenti contratti, conflitti di interesse o altre situazioni idonee a incidere sull’affidabilità del concorrente.

L’art. 96 disciplina tempi e modalità dell’esclusione. Prevede anche la possibilità per l’operatore di dimostrare di aver adottato misure correttive idonee a superare la situazione contestata. È il cosiddetto self-cleaning, cioè l’insieme degli interventi con cui l’impresa prova di aver rimosso le cause che mettevano in dubbio la sua affidabilità.

La verifica avviene attraverso il fascicolo virtuale dell’operatore economico, la banca dati gestita da ANAC che consente alle stazioni appaltanti di controllare i requisiti dei concorrenti.

Va quindi tenuta aggiornata la documentazione per ridurre il rischio di rallentamenti, richieste integrative o contestazioni durante la gara.

Requisiti speciali e qualificazione SOA

I requisiti speciali misurano la capacità dell’operatore economico di eseguire il contratto oggetto della gara.

L’art. 100 li distingue in tre categorie:

1. idoneità professionale;
2. capacità economica e finanziaria;
3. capacità tecnica e professionale.

Il bando indica quali requisiti sono richiesti e in quale misura. La richiesta deve essere proporzionata all’oggetto dell’appalto, al suo valore e alle prestazioni da eseguire.

Per i lavori pubblici, la qualificazione segue una disciplina specifica: per lavori di importo pari o superiore a 150.000 euro, è richiesta l’attestazione SOA. La SOA certifica che l’impresa possiede la qualificazione necessaria per eseguire determinate categorie di opere, generali o specializzate, entro una specifica classifica di importo.

Senza una qualificazione coerente con la categoria e l’importo richiesti, l’impresa non può partecipare come esecutrice per quei lavori, salvo le regole applicabili alle diverse forme di partecipazione, come raggruppamenti e consorzi.

Per i lavori sotto i 150.000 euro, la qualificazione è più semplice. In genere rilevano l’esecuzione di lavori analoghi nel periodo previsto dalla normativa, l’adeguata capacità tecnica e la regolare esecuzione delle prestazioni precedenti.

Avvalimento

L’avvalimento, disciplinato dall’art. 104, consente all’operatore economico di utilizzare i requisiti di un’altra impresa, chiamata ausiliaria.

Serve quando il concorrente non possiede da solo tutti i requisiti speciali richiesti dal bando, ma può dimostrare di poter contare sulle risorse di un altro operatore.

Il contratto di avvalimento deve essere specifico: una dichiarazione generica di supporto non è sufficiente. Devono essere indicate le risorse effettivamente messe a disposizione: mezzi, personale, dotazioni tecniche, esperienza o organizzazione, a seconda del requisito prestato.

L’impresa ausiliaria assume obblighi diretti verso il concorrente e verso la stazione appaltante. Inoltre, risponde in solido con l’operatore economico nei limiti previsti dal Codice.

Per questo l’avvalimento richiede particolare attenzione nella redazione del contratto e nella concreta messa a disposizione delle risorse necessarie. Un contratto generico, incoerente con il requisito prestato o privo di un effettivo supporto da parte dell’impresa ausiliaria può comportare l’esclusione dalla gara.

Raggruppamenti temporanei e consorzi

L’impresa può partecipare alla gara anche in forma aggregata.

Il raggruppamento temporaneo di imprese, o RTI, consente a più operatori di presentare un’offerta congiunta. Le imprese indicano una mandataria, le mandanti e la ripartizione delle prestazioni da eseguire.

Questa forma è utile quando un singolo operatore non possiede da solo tutti i requisiti richiesti o quando la commessa richiede competenze diverse.

I consorzi sono forme più stabili di aggregazione tra imprese. A seconda del tipo di consorzio, cambiano le regole sulla qualificazione, sulla partecipazione alla gara e sull’indicazione delle imprese esecutrici.

Nei consorzi stabili, il consorzio deve indicare nell’offerta per quali consorziati concorre. Questo passaggio è rilevante perché consente alla stazione appaltante di verificare chi partecipa alla gara e chi eseguirà concretamente le prestazioni.

Il Correttivo ha rafforzato anche i limiti alla partecipazione plurima, prevedendo il divieto di partecipare a più di un consorzio stabile. Resta inoltre vietata la partecipazione alla stessa procedura in forme tra loro incompatibili, ad esempio in più raggruppamenti oppure contemporaneamente in forma individuale e come componente di un raggruppamento o di un consorzio, quando ciò altera la correttezza della competizione.

In ogni forma aggregata, la partecipazione deve essere coerente con i requisiti posseduti, le prestazioni da eseguire e il ruolo assunto nella gara. Se questa coerenza manca, la stazione appaltante può disporre l’esclusione dalla procedura.

L’esecuzione del contratto di appalto

Dopo l’aggiudicazione e la stipula, il rapporto con la stazione appaltante entra nella fase esecutiva.

Durante l’esecuzione l’impresa sostiene i costi dell’appalto, organizza il cantiere o il servizio, si confronta con RUP e direzione lavori e acquisisce progressivamente il diritto al corrispettivo. 

È anche la fase in cui emergono molte delle criticità tipiche dei contratti pubblici: aumento dei prezzi, modifiche contrattuali, subappalto, ritardi, sospensioni e contestazioni relative ai maggiori oneri sostenuti.

Nei casi più gravi, ritardi e inadempimenti possono portare anche alla risoluzione del contratto di appalto.

Revisione prezzi

La revisione prezzi, disciplinata dall’art. 60, serve ad adeguare il corrispettivo quando i costi variano durante l’esecuzione del contratto.

Nel D.Lgs. 36/2023 le clausole di revisione prezzi sono obbligatorie. Le stazioni appaltanti devono inserirle nei documenti di gara iniziali.

Dopo il Correttivo, il meccanismo non è identico per tutte le prestazioni.

• Per i lavori, la revisione si applica nella misura del 90% del valore eccedente la variazione del 3%.
• Per servizi e forniture, la revisione si applica nella misura dell’80% del valore eccedente la variazione del 5%.

In entrambi i casi, la revisione riguarda le prestazioni ancora da eseguire dopo l’attivazione della clausola.

Per l’impresa, la revisione prezzi rappresenta una tutela importante, ma non garantisce il recupero integrale degli aumenti di costo. Il meccanismo previsto dal Codice lascia infatti una quota della variazione a carico dell’operatore economico e richiede l’attivazione della procedura prevista dalla clausola contrattuale. 

Per ottenere l’adeguamento del corrispettivo è quindi necessario documentare correttamente le variazioni rilevanti intervenute durante l’esecuzione.

Modifiche e varianti in corso d’opera

Il contratto pubblico può essere modificato durante l’esecuzione solo nei casi previsti dall’art. 120.

La modifica è ammessa, ad esempio, quando era già prevista nei documenti di gara con clausole chiare, quando deriva da circostanze impreviste o quando resta nei limiti di valore consentiti dal Codice.

Le richieste della stazione appaltante che emergono durante l’esecuzione non possono essere considerate automaticamente varianti contrattuali. È quindi necessario distinguere tra modifiche che si inseriscono nell’ambito dell’opera originariamente affidata e prestazioni che, per contenuto o finalità, assumono carattere autonomo rispetto al contratto iniziale.

Le varianti in corso d’opera riguardano prestazioni che, pur non comprese nel progetto originario, servono alla migliore esecuzione dell’appalto, alla sua realizzazione a regola d’arte o comunque restano nel piano dell’opera affidata.

I lavori extracontrattuali, invece, hanno una propria autonomia rispetto all’opera originaria, oppure comportano una variazione quantitativa o qualitativa oltre i limiti ammessi. In questi casi non basta trattarli come semplice modifica del contratto: occorre un diverso titolo contrattuale.

La distinzione è rilevante anche per il pagamento. Se l’impresa esegue lavorazioni ulteriori senza una variante approvata o senza un atto idoneo della stazione appaltante, può trovarsi ad aver sostenuto costi che poi non vengono riconosciuti.

Prima di procedere, occorre quindi verificare il titolo della modifica, l’intervento del RUP, le indicazioni della direzione lavori o del direttore dell’esecuzione e l’eventuale aggiornamento dei documenti contrattuali.

Subappalto

Il subappalto, disciplinato dall’art. 119, consente all’aggiudicatario di affidare a terzi una parte delle prestazioni.

Il nuovo Codice ha superato il limite percentuale generale previsto dalla disciplina precedente. Restano però gli obblighi di autorizzazione, controllo e verifica dei requisiti del subappaltatore.

Dopo il Correttivo, il subappalto assume rilievo anche per la partecipazione delle PMI. I contratti di subappalto devono essere stipulati, in misura non inferiore al 20% delle prestazioni subappaltabili, con micro, piccole e medie imprese, salvo diversa indicazione motivata dall’operatore economico.

Anche nei contratti di subappalto devono essere previste le clausole di revisione prezzi. Se la stazione appaltante riconosce un adeguamento all’appaltatore principale, questo deve riflettersi sulle prestazioni eseguite dal subappaltatore, nei limiti previsti dal Codice e dal contratto.

Il subappaltatore può applicare il medesimo contratto collettivo dell’appaltatore principale oppure un diverso CCNL, purché garantisca tutele economiche e normative equivalenti.

L’appaltatore conserva una responsabilità rilevante nei confronti della stazione appaltante. In particolare, risponde in solido con il subappaltatore per le prestazioni affidate e per gli obblighi connessi ai trattamenti dei lavoratori, nei limiti previsti dal Codice.

In alcuni casi, la stazione appaltante paga direttamente il subappaltatore, ad esempio quando il subappaltatore è una microimpresa o una piccola impresa, oppure nei casi di inadempimento dell’appaltatore.

I limiti del subappalto, gli obblighi di qualificazione del subappaltatore e il subappalto qualificante in gara sono trattati nell’articolo dedicato ai limiti del subappalto.

Penali e premio di accelerazione

Durante l’esecuzione rilevano anche i tempi contrattuali.

L’art. 126 prevede penali per il ritardo nell’esecuzione delle prestazioni. Dopo il Correttivo, le penali giornaliere sono comprese tra lo 0,5‰ e l’1,5‰ dell’ammontare netto contrattuale, entro il limite complessivo del 10%.

Per gli appalti di lavori, il bando o l’avviso deve prevedere anche il premio di accelerazione, riconosciuto quando l’ultimazione avviene prima del termine contrattuale, alle condizioni indicate nei documenti di gara.

Per l’impresa, tempi, penali e premio di accelerazione incidono direttamente sull’equilibrio economico della commessa. Vanno quindi letti prima della presentazione dell’offerta, non solo quando il ritardo si è già prodotto.

Riserve e gestione delle contestazioni

Durante l’esecuzione possono verificarsi fatti che aumentano i costi dell’impresa o modificano le condizioni originarie dell’appalto: sospensioni, ritardi imputabili alla stazione appaltante, ordini di servizio, interferenze, varianti, carenze progettuali o discrepanze tra progetto e stato dei luoghi.

Quando l’impresa intende far valere maggiori oneri, lo strumento da utilizzare è la riserva.

La riserva deve essere iscritta nei tempi e nei documenti previsti dalla disciplina contabile dell’appalto. Deve indicare il fatto contestato, le ragioni della pretesa e la quantificazione del maggior costo, anche se inizialmente provvisoria.

Una riserva tardiva, generica o non coltivata correttamente può compromettere la possibilità di ottenere il riconoscimento delle somme richieste.

Per questo la gestione documentale dell’esecuzione è essenziale: giornale dei lavori, registro di contabilità, ordini di servizio, comunicazioni formali e verbali consentono di ricostruire cosa è accaduto e quali effetti economici ha prodotto.

Esclusione dalla gara e tutela dell’operatore economico

Durante una procedura di gara, l’impresa può trovarsi davanti a richieste di integrazione, contestazioni sui documenti presentati, esclusioni o aggiudicazioni ritenute illegittime.

Il Codice prevede strumenti diversi, a seconda della fase e del tipo di errore.

Soccorso istruttorio

Il soccorso istruttorio, disciplinato dall’art. 101, consente di rimediare ad alcune carenze della documentazione di gara.

La stazione appaltante assegna all’operatore un termine, non inferiore a cinque giorni e non superiore a dieci, per integrare o sanare la documentazione richiesta.

Il soccorso può riguardare:

• la documentazione amministrativa mancante o incompleta;
• la domanda di partecipazione;
• il DGUE;
• altri documenti richiesti per partecipare alla procedura.

Non può invece servire a integrare o modificare l’offerta tecnica o l’offerta economica.

Il Codice consente anche alla stazione appaltante di chiedere chiarimenti sul contenuto dell’offerta tecnica o economica. Anche in questo caso, però, la risposta dell’operatore non può modificare l’offerta già presentata.

Diverso è il caso dell’errore materiale. L’operatore può chiedere la rettifica dell’errore materiale fino all’apertura della busta che contiene l’errore, se la correzione è tracciabile, non altera l’anonimato ove previsto e non comporta una nuova offerta o una modifica sostanziale.

Quindi si può sanare un documento di gara; non si può riscrivere l’offerta.

Quando un atto di gara può essere contestato

Un atto di gara può essere contestato sela stazione appaltante ha prodotto una lesione effettiva per l’operatore economico.

Gli atti che possono compromettere la posizione dell’operatore economico sono:

• l’esclusione dalla procedura;
• l’aggiudicazione a un concorrente ritenuto privo dei requisiti;
• le clausole del bando che impediscono la partecipazione;
• i requisiti sproporzionati rispetto all’oggetto dell’appalto;
• le valutazioni dell’offerta non coerenti con i criteri indicati nel disciplinare.

Le clausole del bando che producono un effetto lesivo immediato richiedono una valutazione tempestiva. Quando impediscono la partecipazione alla gara o impongono condizioni irragionevoli e sproporzionate, non è possibile attendere l’esito della procedura senza rischiare di perdere la possibilità di contestarle efficacemente.

Per questo, quando arriva un provvedimento di esclusione o una comunicazione di aggiudicazione, l’impresa deve muoversi rapidamente. Occorre verificare il contenuto dell’atto, raccogliere la documentazione rilevante e valutare se esistano i presupposti per una contestazione, tenendo conto dei termini particolarmente brevi previsti nel settore degli appalti pubblici.

Ricorso al TAR e strumenti alternativi

Le controversie sugli appalti pubblici seguono un rito accelerato davanti al giudice amministrativo.

Il TAR può annullare l’atto illegittimo. Nei casi previsti, può incidere anche sul contratto già stipulato e riconoscere il risarcimento del danno, se ne sussistono i presupposti.

In molti casi, una valutazione strategica preliminare consente di individuare strumenti diversi dal ricorso immediato e più adatti agli obiettivi dell’impresa.

In alcuni casi può essere utile il parere di precontenzioso ANAC, previsto dall’art. 220. È uno strumento che consente di sottoporre all’Autorità una questione sorta durante la procedura di affidamento o, nei casi previsti dal regolamento ANAC, anche durante l’esecuzione.

In fase esecutiva, invece, si può ricorrere ai rimedi specifici per la gestione delle controversie sorte durante il rapporto contrattuale, come l’accordo bonario, soprattutto quando la controversia riguarda riserve, maggiori oneri o contestazioni economiche maturate durante l’esecuzione del contratto.

La scelta tra ricorso, precontenzioso e rimedi alternativi dipende dal tipo di atto, dai tempi, dal valore della commessa e dall’interesse dell’impresa.

Assistenza nelle gare e negli appalti pubblici

La partecipazione a una gara pubblica richiede attenzione anche alle fasi successive alla presentazione dell’offerta.

Molte delle questioni più rilevanti emergono infatti:

• nella verifica dei requisiti;
• nelle richieste di chiarimenti della stazione appaltante;
• nella fase di valutazione delle offerte;
• durante l’esecuzione del contratto.

Errori documentali, contestazioni sui requisiti, esclusioni dalla procedura, applicazione di penali o mancato riconoscimento di prestazioni eseguite possono essere determinanti per l’esito della commessa.

Per questo è opportuno effettuare una verifica immediata di:

• documentazione di gara;
• provvedimenti adottati dalla stazione appaltante;
• criticità emerse durante l’esecuzione del contratto.

Una verifica tempestiva consente di individuare gli strumenti più adeguati per prevenire il contenzioso o gestirlo in modo efficace.

Appalti360 assiste imprese e operatori economici nella partecipazione alle gare, nella gestione dell’esecuzione e nella tutela davanti a contestazioni, esclusioni o atti illegittimi della stazione appaltante.

FAQ sul codice appalti

Una gara sotto soglia può essere comunque contestata?+

Sì. Il fatto che una procedura sia sotto soglia non elimina gli obblighi della stazione appaltante. Anche negli affidamenti diretti e nelle procedure negoziate devono essere rispettati i principi di risultato, fiducia, accesso al mercato, rotazione, trasparenza e proporzionalità.

Una contestazione può essere valutata, ad esempio, quando la scelta dell’operatore non è motivata, il principio di rotazione viene derogato senza ragioni adeguate, i requisiti richiesti sono sproporzionati o la procedura restringe la partecipazione senza una giustificazione reale.

Un’impresa può partecipare a una gara se non possiede tutti i requisiti?+

Dipende dal requisito mancante e dalla struttura della gara. In alcuni casi l’impresa può ricorrere all’avvalimento, partecipare in raggruppamento temporaneo o concorrere tramite consorzio.

Occorre però verificare se il requisito è generale o speciale, se riguarda la qualificazione per lavori pubblici, se il bando consente quella forma di partecipazione e se la documentazione presentata dimostra una reale disponibilità delle risorse necessarie.

Il soccorso istruttorio può evitare sempre l’esclusione?+

No. Il soccorso istruttorio serve a sanare o integrare carenze della documentazione amministrativa, nei limiti previsti dal Codice. L’impresa può correggere un errore materiale riconoscibile, ma non può utilizzare il soccorso per riformulare la proposta o aggiungere elementi che avrebbero dovuto essere presenti fin dall’inizio.

Le clausole del bando si possono contestare dopo l’aggiudicazione?+

Non sempre. Le clausole che impediscono la partecipazione o rendono la gara accessibile solo a condizioni irragionevoli devono essere valutate subito.

Se una clausola è immediatamente lesiva, attendere l’aggiudicazione può far perdere la possibilità di contestarla. Diverso è il caso delle clausole che producono un danno solo con l’applicazione concreta durante la procedura: in quel caso la lesione può emergere più avanti.

Una lavorazione richiesta dalla stazione appaltante è sempre una variante?+

No. Una prestazione ulteriore può essere una variante solo se resta collegata all’opera originaria e rientra nei casi ammessi dal Codice.

Quando invece la lavorazione ha autonomia rispetto al contratto iniziale, oppure modifica l’opera oltre i limiti consentiti, può trattarsi di lavoro extracontrattuale. La differenza è rilevante per il pagamento: eseguire prestazioni ulteriori senza un atto idoneo della stazione appaltante può rendere più difficile ottenere il riconoscimento del corrispettivo.

Il parere di precontenzioso ANAC sostituisce il ricorso al TAR?+

No. Il parere di precontenzioso ANAC è uno strumento diverso dal ricorso giurisdizionale. Può essere utile per ottenere una valutazione sulla questione sorta durante la procedura, ma non sostituisce sempre la tutela davanti al TAR. Prima di scegliere questo strumento occorre valutare il tipo di atto, i tempi, l’interesse dell’impresa e il rischio di decadenza dai termini di impugnazione.

Il D.Lgs. 209/2024 modifica diversi punti del Codice dei Contratti Pubblici che incidono sulla partecipazione alla gara e sulla gestione del contratto. Per le imprese, gli aspetti da verificare con maggiore attenzione riguardano offerta economica, revisione prezzi, subappalto, requisiti, CCNL e fase esecutiva.

Il Correttivo interviene anche su altre aree, tra cui digitalizzazione dei contratti pubblici, BIM e qualificazione delle stazioni appaltanti, a cui ho dedicato un contenuto specifico.

Di seguito trovi le novità ordinate prima per impatto operativo e poi per area normativa.

Offerta economica e revisione prezzi dopo il Correttivo

Il Correttivo ha modificato la disciplina della revisione prezzi su tre piani:

1. ha ridefinito le soglie di attivazione;
2. ha introdotto l’Allegato II.2-bis per le modalità applicative;
3. ha esteso l’obbligo delle clausole revisionali anche ai contratti di subappalto e ai subcontratti comunicati alla stazione appaltante.

La revisione prezzi resta un meccanismo automatico e obbligatorio che opera nella fase esecutiva del contratto, secondo gli articoli 9, 60 e 120 del D.Lgs. 36/2023.

Soglie di attivazione della revisione prezzi

Il Correttivo distingue le soglie in base alla tipologia di contratto.

Per gli appalti di lavori, compresi nuova costruzione e manutenzione, la clausola si attiva quando condizioni oggettive determinano una variazione del costo dell’opera superiore al 3% dell’importo complessivo.
In questo caso, all’operatore economico spetta il 90% della variazione eccedente la soglia.

Per i contratti di servizi e forniture di durata, la variazione deve superare il 5% dell’importo complessivo.
La revisione si applica nella misura dell’80% del valore eccedente e riguarda le prestazioni ancora da eseguire.

Per servizi e forniture, le parti possono prevedere, accanto alla clausola revisionale, anche meccanismi ordinari di adeguamento del prezzo collegati all’indice inflattivo concordato.
L’aumento riconosciuto in base a questi meccanismi non rileva ai fini del calcolo della variazione che fa scattare la revisione prezzi.

L’Allegato II.2-bis e le Tipologie Omogenee di Lavorazioni (TOL)

L’Allegato II.2-bis, inserito dal D.Lgs. 209/2024, disciplina le modalità di calcolo e di corresponsione della revisione prezzi in base:

• alla natura dell’appalto;
• al settore merceologico;
• agli indici disponibili.

Per i contratti di lavori, l’Allegato individua venti Tipologie Omogenee di Lavorazioni (TOL).
Per ciascuna tipologia viene definito il peso relativo di sei componenti di costo:

• lavoro;
• materiali;
• macchine e attrezzature;
• energia;
• trasporto;
• rifiuti.

Questo sistema consente di costruire indici sintetici specifici per ciascuna tipologia di opera, anche in settori eterogenei come fabbricati industriali, strade e gallerie.

Gli indici sintetici per lavori, servizi e forniture

Per i lavori, gli indici sintetici sono adottati dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, sentito l’ISTAT, sulla base delle TOL.

Per i servizi e le forniture, il Codice rinvia a tre famiglie di indici:

• indici dei prezzi al consumo;
• indici dei prezzi alla produzione dell’industria e dei servizi;
• indici delle retribuzioni contrattuali orarie.

Gli indici possono essere utilizzati anche in forma disaggregata.
Quando esistono indici specifici riferiti al settore interessato, le parti possono richiamarli nel contratto.

La base temporale di calcolo coincide, di regola, con il mese del provvedimento di aggiudicazione.
Nell’appalto integrato, invece, il riferimento è il momento di redazione del progetto di fattibilità tecnico-economica.

Revisione prezzi e subappalto

Il Correttivo estende la disciplina della revisione prezzi anche ai contratti di subappalto e ai subcontratti comunicati alla stazione appaltante. Il diritto alla revisione opera anche in assenza di una clausola espressa, perché l’obbligo deriva direttamente dalla legge.

Subappalto nel Codice Appalti dopo il Correttivo

Il Correttivo è intervenuto su più punti della disciplina del subappalto contenuta nell’articolo 119 del Codice dei Contratti Pubblici. Le modifiche riguardano soprattutto la quota riservata alle PMI, l’obbligo di inserire le clausole di revisione prezzi nei contratti di subappalto, il CCNL applicabile al subappaltatore, l’estensione della disciplina al subappalto a cascata e l’utilizzo dei certificati di esecuzione lavori ai fini della qualificazione.

Riserva del 20% del subappalto alle PMI

Il nuovo comma 2-bis dell’articolo 119 prevede che una quota minima del subappalto sia riservata alle micro, piccole e medie imprese.

La regola stabilisce che: 

• almeno il 20% delle prestazioni subappaltabili sia affidato a PMI, come definite dall’articolo 1, comma 1, lettera o), dell’Allegato I.1;
• l’operatore economico può indicare in offerta una percentuale diversa, ma deve motivare la scelta in relazione all’oggetto dell’appalto, alla natura delle prestazioni o alle caratteristiche del mercato di riferimento; 
• la stazione appaltante, a sua volta, può escludere la riserva con motivazione espressa nella decisione a contrarre.

Questa modifica incide già sulla preparazione dell’offerta, perché impone di verificare se la quota destinata alle PMI debba essere mantenuta, rimodulata o esclusa con adeguata motivazione.

Clausole di revisione prezzi nei contratti di subappalto

Il Correttivo ha inserito nell’articolo 119 il comma 2-bis, che impone l’inserimento di clausole di revisione prezzi:

• nei contratti di subappalto;
• nei subcontratti comunicati alla stazione appaltante.

Le clausole devono riferirsi alle specifiche prestazioni o lavorazioni affidate e si attivano al ricorrere delle condizioni previste dall’articolo 60 del Codice. Il subappaltatore conserva il diritto alla revisione anche quando il contratto non contiene una previsione espressa, perché la disciplina opera per eterointegrazione.

La funzione della norma è estendere anche al subappaltatore il meccanismo di adeguamento dei costi previsto per il contratto principale.

Gli articoli 8 e 14 dell’Allegato II.2-bis regolano le modalità applicative.

Se la stazione appaltante paga direttamente il subappaltatore, la determinazione e il pagamento degli importi dovuti a titolo di revisione avvengono secondo l’articolo 5 dell’Allegato.

Negli altri casi, provvede l’appaltatore, nel rispetto:

• dell’articolo 60 del Codice;
• dell’Allegato II.2-bis;
• di quanto previsto dal contratto di subappalto.

Resta in capo all’appaltatore la responsabilità per la corretta attuazione degli obblighi previsti dall’articolo 119, comma 2-bis.

Il diritto alla revisione opera anche se il contratto di subappalto non contiene una clausola espressa: l’obbligo deriva direttamente dalla legge e integra il contenuto del contratto.

Il CCNL applicabile al subappaltatore: equivalenza delle tutele

Il Correttivo ha sostituito il comma 12 dell’articolo 119, che disciplina il contratto collettivo di lavoro applicabile al subappaltatore.

Nella formulazione post-Correttivo il subappaltatore è tenuto ad applicare il medesimo CCNL del contraente principale. È però consentita una deviazione: il subappaltatore può applicare un contratto collettivo differente, purché garantisca ai dipendenti le stesse tutele economiche e normative del CCNL indicato dall’appaltatore o tutele equivalenti.

La modifica attenua il vincolo rigido della disciplina previgente, che imponeva l’identità del CCNL ogni volta che le attività oggetto di subappalto coincidessero con quelle caratterizzanti l’appalto o riguardassero le categorie prevalenti.

La verifica dell’equivalenza delle tutele segue i criteri dell’articolo 11 del Codice e dell’Allegato I.01, entrambi trattati più avanti nella sezione dedicata al CCNL.

Subappalto a cascata e certificati di esecuzione lavori

Il Correttivo ha aggiunto un periodo al comma 17 dell’articolo 119, stabilendo che la disciplina del subappalto si applica anche al subappalto a cascata: la fattispecie in cui l’esecuzione delle prestazioni subappaltate sia oggetto di un ulteriore subappalto.

Di conseguenza anche il subappalto a cascata richiede l’autorizzazione della stazione appaltante, secondo le regole generali dell’articolo 119.

Sul versante della qualificazione, il comma 20 dell’articolo 119 chiarisce l’utilizzo dei certificati di esecuzione lavori (CEL) relativi alle prestazioni subappaltate.

I CEL emessi dalle stazioni appaltanti per attestare l’esecuzione delle opere:

• possono essere utilizzati dai soli subappaltatori per ottenere o rinnovare l’attestazione SOA;
• non sono più utilizzabili dall’appaltatore principale per la qualificazione delle opere eseguite tramite subappalto.

La previsione rafforza il collegamento tra esecuzione effettiva delle lavorazioni e curriculum qualificante dell’impresa.

PMI e accesso alle gare: contratti riservati, lotti e garanzie

Il Correttivo dedica un gruppo di disposizioni alla promozione dell’accesso delle micro, piccole e medie imprese al mercato degli appalti pubblici. Le misure intervengono su più profili: contratti riservati sotto soglia, suddivisione in lotti, garanzie, subappalto e accordo di collaborazione plurilaterale.

Contratti riservati sottosoglia europea

Il Correttivo attribuisce alle stazioni appaltanti la facoltà di riservare alle PMI la partecipazione alle procedure di affidamento o l’esecuzione del contratto, purché si tratti di affidamenti di importo inferiore alle soglie europee.

La riserva può riguardare:

• la partecipazione alla procedura;
• l’esecuzione del contratto;
• entrambe.

La scelta resta affidata alla stazione appaltante, che la valuta in relazione all’oggetto dell’appalto, alle caratteristiche delle prestazioni e al mercato di riferimento.

Suddivisione in lotti funzionali, prestazionali e quantitativi

La suddivisione in lotti resta uno degli strumenti principali per ampliare l’accesso delle PMI alle gare pubbliche. La frammentazione dell’appalto in porzioni più contenute consente infatti la partecipazione anche a operatori che non avrebbero dimensioni sufficienti per concorrere sull’intero contratto.

Il Codice già impone la suddivisione in lotti e il Correttivo ne rafforza l’obbligo. I lotti possono essere:

• funzionali, se ciascuno è idoneo a svolgere una funzione autonoma;
• prestazionali, se corrispondono a prestazioni distinte;
• quantitativi, se rappresentano una frazione dell’importo complessivo.

Quando la stazione appaltante decide di non suddividere l’appalto in lotti, deve motivare espressamente questa scelta.

Riduzione delle garanzie

Per gli appalti sotto soglia europea, la garanzia definitiva è fissata per legge nella misura del 5% dell’importo contrattuale. Proprio perché questa riduzione opera già a monte, nel sottosoglia non si applicano le ulteriori riduzioni previste dall’articolo 106, comma 8. Nel soprasoglia restano invece applicabili le riduzioni ordinarie, comprese quelle previste per PMI e imprese certificate.

Accordo di collaborazione plurilaterale

Il Correttivo ha introdotto nel Codice l’articolo 82-bis e l’Allegato II.6-bis, che disciplinano l’accordo di collaborazione plurilaterale. Si tratta di una figura contrattuale distinta sia dal raggruppamento temporaneo di imprese sia dal consorzio.

L’accordo definisce modalità e obiettivi di collaborazione tra le parti coinvolte nell’esecuzione di un contratto pubblico. Tra gli obiettivi indicati dalla norma rientra anche la promozione della partecipazione ai subappalti e ai subcontratti delle PMI con sede operativa nell’ambito territoriale di riferimento delle prestazioni.

Criteri premiali per le PMI

Accanto a queste misure, il Correttivo conferma l’utilizzo dei criteri premiali a favore delle PMI nell’ambito dei criteri di aggiudicazione.

Le stazioni appaltanti possono attribuire punteggi aggiuntivi alle imprese che rispondono ai requisiti indicati nel bando, nell’ambito dell’offerta economicamente più vantaggiosa. La definizione concreta dei criteri resta rimessa alla singola stazione appaltante, in funzione dell’oggetto della procedura.

CCNL e clausole sociali negli appalti pubblici dopo il Correttivo

Il D.Lgs. 209/2024 ha modificato in modo rilevante la disciplina del CCNL applicabile al personale impiegato nell’esecuzione di un appalto pubblico. L’intervento riguarda tre profili: la riformulazione dell’articolo 11 del Codice con il nuovo Allegato I.01, la riscrittura delle clausole sociali dell’articolo 57 e la disciplina della dichiarazione di equivalenza per gli operatori economici che applicano un contratto collettivo diverso da quello indicato nei documenti di gara.

Il nuovo articolo 11 e l’Allegato I.01

L’articolo 11 del Codice impone alla stazione appaltante di indicare, nei documenti di gara e nella decisione a contrarre, il CCNL applicabile al personale impiegato nell’esecuzione dell’appalto o della concessione.

Il Correttivo ha aggiunto il comma 2-bis, che disciplina il caso delle prestazioni scorporabili, secondarie, accessorie o sussidiarie comprese nello stesso appalto. Quando queste prestazioni includono attività diverse da quelle prevalenti, pur all’interno della stessa categoria omogenea, la stazione appaltante deve indicare anche il CCNL in vigore nel settore e nella zona di riferimento, stipulato dalle associazioni e dagli enti più rappresentativi sul piano nazionale.

Il nuovo Allegato I.01 definisce i criteri per individuare correttamente il contratto collettivo applicabile. In particolare, regola:

• i parametri per identificare il CCNL strettamente connesso all’oggetto dell’appalto;
• le modalità con cui può essere applicato un CCNL diverso tramite dichiarazione di equivalenza;
• i criteri per valutare eventuali scostamenti marginali tra contratti collettivi.

Questo assetto mira a rendere più uniforme l’individuazione del CCNL e a ridurre le contestazioni nella fase di gara.

Clausole sociali e tutela dei lavoratori

Il Correttivo ha riscritto anche l’articolo 57, dedicato alle clausole sociali da inserire nei bandi, negli avvisi e negli inviti relativi agli affidamenti di lavori, di servizi non intellettuali e ai contratti di concessione.

Le clausole sociali diventano un elemento essenziale dell’offerta e richiedono il rispetto di tre profili:

• l’applicazione dei contratti collettivi nazionali e territoriali di settore stipulati dalle organizzazioni comparativamente più rappresentative;
• la connessione tra il CCNL applicato e l’attività oggetto dell’appalto o della concessione svolta dall’impresa, anche in maniera prevalente;
• la tutela dei livelli occupazionali e delle condizioni economiche e normative già riconosciute ai lavoratori.

Il riferimento all’attività svolta anche in maniera prevalente amplia il criterio di collegamento tra contratto collettivo e appalto e rende meno rigida la corrispondenza formale tra CCNL e oggetto della prestazione.

Dichiarazione di equivalenza del CCNL

L’operatore economico che intende applicare al personale impiegato nell’appalto un CCNL diverso da quello indicato dalla stazione appaltante può farlo a due condizioni.

La prima è la presentazione di una dichiarazione di equivalenza, con cui l’operatore attesta che il contratto collettivo alternativo garantisce ai dipendenti le stesse tutele economiche e normative oppure tutele equivalenti rispetto a quelle previste dal CCNL indicato nei documenti di gara.

La seconda è la verifica della stazione appaltante, che deve valutare la dichiarazione secondo i criteri fissati dall’Allegato I.01. Il Correttivo conferma quindi l’obbligo di controllo e ne precisa il quadro di riferimento.

Le linee guida sulle modalità di attestazione dell’equivalenza e sulla valutazione degli scostamenti marginali sono adottate dal Ministero del Lavoro, di concerto con il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, secondo quanto previsto dallo stesso Allegato I.01.

La disciplina sul CCNL si estende anche al subappaltatore, in base all’articolo 119, comma 12, del Codice.

Requisiti, SOA e qualificazione: verifiche prima dell’offerta

Il Correttivo è intervenuto anche sul sistema di qualificazione degli operatori economici, con modifiche che incidono sulla partecipazione alle gare e sulla verifica dei requisiti. I punti da considerare riguardano le categorie scorporabili, le lavorazioni di particolare complessità tecnica, l’estensione del periodo utile per dimostrare i requisiti nei servizi e nelle forniture e la disciplina dei consorzi stabili.

Categorie scorporabili e qualificazione obbligatoria

Nel sistema del Codice, le lavorazioni si distinguono in categoria prevalente e categorie scorporabili. Prima del Correttivo, le categorie scorporabili erano a loro volta divise tra categorie a qualificazione obbligatoria e non obbligatoria, con effetti interpretativi non sempre lineari.

Il Correttivo ha unificato il regime. L’Allegato II.12, come modificato dal D.Lgs. 209/2024, non distingue più tra categorie scorporabili a qualificazione obbligatoria e non obbligatoria: oggi tutte le categorie di opere scorporabili, generali o specializzate, richiedono la qualificazione obbligatoria.

Sul piano della partecipazione, questo significa che il concorrente singolo può presentarsi alla gara se possiede i requisiti economico-finanziari e tecnico-organizzativi relativi alla categoria prevalente. Per eseguire direttamente tutte le lavorazioni, però, deve essere qualificato anche per ciascuna delle categorie scorporabili. In mancanza di questa qualificazione, l’esecuzione delle relative lavorazioni deve avvenire tramite subappalto.

Lavorazioni di particolare complessità tecnica

Il Correttivo ha modificato anche il parametro che serve a individuare le lavorazioni di particolare complessità tecnica.

L’Allegato I.7, all’articolo 40, abbassa la soglia di riferimento:

• dal 15% della disciplina precedente;
• al 10% del valore complessivo dell’appalto.

Questa soglia non opera come vincolo automatico, ma come criterio utile nella redazione degli atti di gara e nella valutazione delle lavorazioni che richiedono una qualificazione specifica. Incide quindi sia sulla struttura del bando sia sulla verifica preliminare dei requisiti da parte dell’impresa.

Requisiti nei servizi e nelle forniture: quinquennio e decennio

Per i contratti di servizi e forniture, il Correttivo ha ampliato in via transitoria l’arco temporale utile per dimostrare i requisiti di ordine speciale previsti dall’articolo 100 del Codice.

Per la capacità economico-finanziaria, i requisiti possono essere dimostrati sulla base dei migliori tre anni del quinquennio precedente alla data di indizione della gara, e non più soltanto sull’ultimo triennio.

Per la capacità tecnica e professionale, rilevano invece i contratti analoghi eseguiti negli ultimi dieci anni, anche a favore di soggetti privati, in luogo del precedente riferimento all’ultimo triennio.

Questa estensione amplia la platea degli operatori che possono spendere requisiti maturati in un arco temporale più ampio e incide in modo diretto sulla verifica della documentazione da predisporre prima dell’offerta.

Consorzi stabili e cumulo dei requisiti

Il Correttivo è intervenuto anche sull’articolo 67 del Codice, con modifiche che riguardano i consorzi stabili e il calcolo dei requisiti ai fini della partecipazione alla gara.

Per gli appalti di servizi e forniture, i requisiti tecnici e finanziari sono calcolati cumulativamente in capo al consorzio, anche quando sono posseduti dalle singole imprese consorziate. Il principio del cumulo opera anche quando le consorziate non partecipano direttamente all’esecuzione del contratto.

Il Correttivo ha inoltre precisato che:

• i consorzi tra società cooperative di produzione e lavoro e i consorzi tra imprese artigiane devono indicare in offerta per quali consorziati concorrono;
• possono essere oggetto di avvalimento solo i requisiti maturati in proprio dal consorzio, e non quelli delle singole consorziate;
• la stessa impresa non può partecipare a più di un consorzio stabile.

Nel complesso, queste modifiche rendono più definito il quadro dei requisiti spendibili e semplificano le verifiche richieste nella fase di ammissione alla gara.

Servizi di ingegneria e architettura dopo il Correttivo

Il Correttivo interviene sulla disciplina dell’equo compenso nei contratti pubblici con una regolazione più precisa dei corrispettivi, delle regole di ribasso e della verifica dell’anomalia. Le modifiche riguardano in particolare i servizi di ingegneria e architettura e, più in generale, i servizi di natura tecnica e intellettuale.

Le novità principali sono contenute nell’articolo 41 del Codice, integrato con nuovi commi dedicati alla determinazione dei corrispettivi e ai limiti di ribasso.

La regola del 65% fisso e del 35% ribassabile

Per i servizi tecnici di importo pari o superiore a 140.000 euro, il Correttivo introduce una ripartizione rigida della base di gara:

• il 65% dell’importo è un prezzo fisso non ribassabile;
• il restante 35% è la quota su cui può essere formulato il ribasso;
• alla componente economica può essere attribuito un punteggio massimo di 30 punti.

Il punteggio dell’offerta economica è calcolato secondo i metodi previsti dall’Allegato I.13, con formule non lineari che limitano l’incidenza dei ribassi più spinti sulla sola quota ribassabile.

Affidamento diretto sotto 140.000 euro

Per i contratti di servizi di ingegneria e architettura di importo inferiore a 140.000 euro affidati in via diretta, il Correttivo prevede una regola distinta.

I corrispettivi determinati secondo i criteri previsti dal Codice possono essere ridotti in misura non superiore al 20%. In questa fascia, quindi, il ribasso incontra un limite espresso.

Verifica delle offerte anomale

Il Correttivo estende ai servizi di ingegneria e architettura la disciplina generale della verifica delle offerte anomale.

Un ribasso che incide sul corrispettivo in misura incompatibile con i parametri di congruità economica può condurre all’esclusione dell’offerta. La verifica dell’anomalia si coordina con il sistema del 65/35: da un lato una parte del corrispettivo resta sottratta al ribasso, dall’altro la procedura consente di valutare le offerte che comprimono in modo eccessivo la parte ribassabile.

Questa parte della disciplina incide soprattutto sulla costruzione dell’offerta economica nei servizi tecnici, perché riduce lo spazio del ribasso e rafforza il controllo sulla sostenibilità complessiva del corrispettivo.

Fase esecutiva e gestione del contratto

Il Correttivo interviene anche su alcuni profili della fase esecutiva che incidono sui tempi di stipula e sulla gestione delle modifiche contrattuali. Per chi partecipa a una gara, i punti da considerare con maggiore attenzione riguardano lo stand still e la disciplina delle varianti e degli errori progettuali.

Stand still a 32 giorni

Lo stand still è il termine che deve intercorrere tra l’aggiudicazione e la stipula del contratto. In questo periodo il contratto non può essere sottoscritto, così da consentire ai concorrenti non aggiudicatari di proporre eventuali impugnazioni.

Il Correttivo ha modificato l’articolo 18 del Codice, riducendo questo termine da 35 a 32 giorni per gli appalti sopra soglia europea. Il termine non si applica ai contratti di importo inferiore alle soglie europee.

Resta fermo il termine di 30 giorni per l’impugnazione.

Varianti, modifiche migliorative ed errori progettuali

Il Correttivo ha inciso sulla disciplina delle modifiche contrattuali prevista dall’articolo 120 del Codice, con particolare riguardo alle varianti in corso d’opera e agli errori progettuali.

Tra le modifiche più rilevanti rientrano:

• l’ammissibilità delle modifiche migliorative che, senza maggiori costi, comportano un miglioramento qualitativo dell’opera o una riduzione dei tempi di esecuzione;
• la gestione degli errori o delle omissioni progettuali, con obbligo per la stazione appaltante di verificarli tempestivamente in contraddittorio con il progettista e con l’appaltatore;
• l’individuazione di soluzioni che consentano la prosecuzione dei lavori senza blocchi o ritardi evitabili.

Controlli da fare prima di partecipare a una gara

Dopo il Correttivo, alcune verifiche meritano attenzione già nella fase di preparazione dell’offerta. I profili da controllare con maggiore frequenza riguardano:

1. il calcolo economico dell’offerta, soprattutto nei contratti in cui rilevano revisione prezzi, limiti al ribasso o regole specifiche sui corrispettivi;
2. la contrattualistica del subappalto, da aggiornare in funzione delle clausole di revisione prezzi, della quota riservata alle PMI e della disciplina sul CCNL del subappaltatore;
3. i requisiti spendibili in gara, con particolare riguardo all’estensione temporale prevista per servizi e forniture;
4. le categorie di lavorazioni e la relativa copertura SOA, per verificare se l’esecuzione diretta sia consentita o richieda il ricorso al subappalto;
5. il CCNL indicato nei documenti di gara e, se necessario, la predisposizione della dichiarazione di equivalenza;
6. le regole specifiche applicabili ai servizi tecnici, in particolare nei casi in cui operano limiti di ribasso, quote non ribassabili o verifica dell’anomalia.

Hai una gara pubblica da valutare?

Il Correttivo al Codice Appalti ha modificato regole che incidono già nella fase di preparazione dell’offerta e continuano a rilevare nell’esecuzione del contratto. Per questo, in molti casi, è utile esaminare con attenzione documenti di gara, requisiti, subappalto, corrispettivi e disciplina applicabile al personale.

Mi occupo di diritto dei contratti pubblici e seguo imprese e operatori economici nella partecipazione alle gare, nella gestione delle criticità durante l’esecuzione e nella tutela in caso di esclusione o controversia. Se hai una procedura da esaminare o una questione da approfondire, puoi contattarmi.

La digitalizzazione dei contratti pubblici non riguarda solo l’organizzazione interna della stazione appaltante. Riguarda direttamente l’impresa che partecipa alla gara, perché incide sulla verifica dei requisiti, sulla circolazione dei dati e sul funzionamento della procedura.

Nel quadro aggiornato dal D.Lgs. 209/2024 (Correttivo 2025) e dalle ultime indicazioni ANAC 2026, per le imprese gli aspetti da considerare con maggiore attenzione riguardano il FVOE, le piattaforme di approvvigionamento digitale (PAD) e il BIM

Profilo	Incidenza per l’impresa	Novità Correttivo 2025
FVOE 2.0	Verifica requisiti e gestione malfunzionamenti	Consenso “all’origine” e regola dei 30 giorni
Verifica Requisiti	Legittimità del controllo	Divieto di delega a privati: competenza esclusiva RUP
BIM	Requisiti tecnici e punteggi	Nuova soglia a 2 milioni € e soglie UE per Beni Culturali
PAD AgID 2.0	Accesso e sicurezza	Obbligo certificazioni ACN e Classe 3/4 per i gestori

FVOE e verifica dei requisiti: cosa cambia per le imprese

Il Fascicolo Virtuale dell’Operatore Economico (FVOE) è uno dei punti in cui la digitalizzazione incide più direttamente sulla partecipazione alla gara. Nel sistema del Codice, il FVOE rientra nell’ecosistema della BDNCP e serve alla comprova dei requisiti dell’operatore economico nell’ambito delle procedure di affidamento. ANAC lo presenta come uno strumento centrale della digitalizzazione dei contratti pubblici e della verifica documentale connessa alle piattaforme di approvvigionamento digitale certificate.

Il ruolo del FVOE nella procedura

Per l’impresa, il FVOE è uno degli strumenti attraverso cui la stazione appaltante verifica il possesso dei requisiti richiesti per partecipare alla gara.

Nel sistema dei contratti pubblici digitali, questa verifica non avviene più in un momento separato rispetto alla piattaforma di gara. Il fascicolo si inserisce in un assetto più ampio, in cui piattaforma digitale, BDNCP e servizi collegati devono dialogare tra loro.

Quando questo sistema funziona in modo regolare, il FVOE rende più semplice la verifica dei requisiti. Quando invece il sistema si blocca o non acquisisce correttamente alcuni dati o certificazioni, il problema non resta solo tecnico: può incidere sui tempi della procedura e sull’aggiudicazione.

Malfunzionamenti del FVOE e aggiudicazione

In caso di blocco tecnico del sistema, l’articolo 99, comma 3-bis, stabilisce che se dopo 30 giorni dalla proposta di aggiudicazione il FVOE non restituisce i dati, la stazione appaltante può procedere comunque all’aggiudicazione sulla base di una autocertificazione.

Riguardo a questo ANAC, lo scorso 16 aprile 20226, ha chiarito che questa regola si applica solo ai malfunzionamenti tecnici. Se un documento non è disponibile perché l’ente certificatore non è ancora interoperabile (es. informativa antimafia), la stazione appaltante deve prima fare una richiesta via PEC. Se anche questa rimane inevasa per 30 giorni, allora si potrà sbloccare la gara con l’autocertificazione.

Inderogabilità della competenza del RUP

Nel Comunicato ANAC n. 8 del 1° aprile 2026 chiarisce che è illegittimo delegare la verifica dei requisiti generali a società di consulenza private . 

Questa attività deve essere svolta esclusivamente dal RUP o dai responsabili di fase. Se venite contattati da agenzie private che richiedono documenti per conto della PA, sappiate che tale prassi inficia la legittimità della procedura e viola la vostra privacy sui dati sensibili.

Cosa controllare prima della gara

In questa parte della procedura, alcuni controlli aiutano a ridurre i problemi più frequenti:

• verificare che i dati e i documenti utili alla comprova dei requisiti siano coerenti con quanto richiesto dalla procedura;
• controllare se la gara si svolge tramite una piattaforma digitale certificata interoperabile con la BDNCP;
• distinguere, in caso di difficoltà di acquisizione documentale, tra disservizio del sistema e mancata disponibilità della certificazione presso l’ente competente;
• monitorare con attenzione la fase successiva alla proposta di aggiudicazione, soprattutto quando emergono anomalie nei flussi digitali.

Consenso al Trattamento Dati in Gara

Una novità procedurale rilevante riguarda la privacy: le imprese devono ora trasmettere il consenso esplicito al trattamento dei propri dati (già presenti nelle banche dati pubbliche) direttamente all’interno dell’offerta. Questo permette alla stazione appaltante di interrogare immediatamente il FVOE senza ulteriori passaggi burocratici.

BIM dopo il Correttivo: quando incide sulla gara

Il BIM riguarda soprattutto gli appalti di lavori. Per l’impresa rileva quando la documentazione di gara richiede l’uso di metodi e strumenti di gestione informativa digitale delle costruzioni oppure attribuisce a questo profilo un rilievo nella valutazione dell’offerta.

Il Correttivo ha modificato l’articolo 43 del Codice, alzando la soglia ordinaria di obbligatorietà da 1 milione a 2 milioni di euro di costo presunto dei lavori. Per gli interventi su beni culturali, l’obbligo scatta oltre la soglia europea applicabile al settore.

La nuova soglia di obbligatorietà

Dal 1° gennaio 2025, la soglia ordinaria per l’obbligo del BIM è passata da 1 a 2 milioni di euro.

Per i lavori su beni culturali, il riferimento non è la soglia ordinaria, ma la soglia europea prevista per quel settore.

Per l’impresa, la prima verifica riguarda quindi la documentazione di gara. In particolare, conviene controllare:

• se il BIM è richiesto come obbligo;
• se compare come elemento valutato nell’offerta;
• se la procedura richiede una struttura tecnica e organizzativa coerente con l’uso della gestione informativa digitale.

Quando il BIM incide sulla partecipazione

Il BIM può incidere sulla partecipazione alla gara in due casi.

Il primo è quello in cui il disciplinare o gli altri atti di gara ne richiedono l’adozione in modo espresso.

Il secondo è quello in cui la stazione appaltante, pur fuori dai casi di obbligatorietà, attribuisce rilievo alla gestione informativa digitale attraverso criteri premiali o specifiche prescrizioni tecniche.

In entrambe le ipotesi, il BIM può riflettersi sulla struttura dell’offerta, sulla documentazione tecnica da predisporre e sulla verifica della coerenza tra quanto richiesto dalla procedura e l’organizzazione dell’impresa.

Cosa controllare prima di partecipare

Prima di partecipare a una gara di lavori, conviene verificare se il BIM incide:

• come obbligo normativo;
• come elemento richiesto dalla documentazione di gara;
• come profilo che richiede una specifica coerenza organizzativa e documentale.

Tabella — Verifiche sul BIM prima della gara

Profilo	Cosa controllare
Soglia ordinaria	Se la gara di lavori supera i 2 milioni di euro di costo presunto
Beni culturali	Se l’intervento supera la soglia europea applicabile al settore
Documentazione di gara	Se il BIM è richiesto come obbligo oppure valorizzato nella valutazione dell’offerta
Struttura dell’offerta	Se le richieste della procedura sono compatibili con l’assetto tecnico e organizzativo dell’impresa

BDNCP e gestione dei dati: effetti sulla procedura

La Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici (BDNCP) rileva anche per l’impresa, perché la procedura digitale si svolge in un sistema in cui piattaforme, servizi ANAC e banche dati devono dialogare tra loro. Quando questo flusso funziona in modo regolare, la gestione della gara è più lineare. Quando emergono criticità, gli effetti si riflettono su tempi, verifiche e circolazione delle informazioni.

Il Correttivo interviene su questo assetto chiarendo il quadro della certificazione delle piattaforme digitali e la ripartizione dei compiti nella gestione dei dati relativi al contratto. Le modifiche agli articoli 23 e 24 del Codice si inseriscono in un sistema in cui le piattaforme devono essere certificate e interoperabili con la BDNCP, secondo le regole tecniche definite da AgID e il modello di digitalizzazione descritto da ANAC.

Ripartizione dei compiti nella stazione appaltante

Uno dei punti toccati dal Correttivo riguarda la distribuzione delle attività di caricamento e gestione dei dati nella BDNCP. L’impostazione del sistema tende a evitare che tutte le incombenze digitali ricadano solo sul RUP, consentendo una distribuzione dei compiti tra più figure della stazione appaltante.

Per l’impresa, questo aspetto rileva soprattutto per gli effetti che può produrre sulla procedura. Una ripartizione più chiara dei compiti può incidere sulla regolarità dei flussi informativi, sulla tempestività delle comunicazioni e, più in generale, sulla gestione della gara.

Perché questo incide anche sulla partecipazione alla gara

La digitalizzazione non riguarda solo l’organizzazione interna della stazione appaltante. Quando piattaforma, BDNCP e servizi collegati funzionano in modo coerente, la procedura scorre con meno problemi. Quando invece emergono blocchi, dati incompleti o difficoltà di interoperabilità, gli effetti si riflettono anche sull’operatore economico.

Per questo, anche se la BDNCP resta uno strumento associato soprattutto ad ANAC e alla stazione appaltante, per l’impresa conviene considerare la procedura digitale come un sistema unitario. La correttezza dei dati, il funzionamento della piattaforma e la regolarità dello scambio informativo incidono sulla partecipazione alla gara non meno della documentazione caricata.

Controlli da fare prima di partecipare a una gara digitale

Quando la procedura si svolge interamente in ambiente digitale, vanni fatti alcuni controlli già prima della presentazione dell’offerta:

• quale piattaforma di approvvigionamento digitale utilizza la stazione appaltante;
• se la procedura richiede controlli specifici sul FVOE o presenta particolarità nella verifica dei requisiti;
• se la gara di lavori attribuisce rilievo al BIM, come obbligo o come elemento valutato;
• se la documentazione di gara richiede una gestione tecnica o documentale coerente con l’assetto digitale della procedura;
• se eventuali anomalie dipendono dal contenuto dei documenti, dal funzionamento della piattaforma o dal sistema di interoperabilità con la BDNCP.

Oltre la digitalizzazione: le altre novità del Correttivo

Il D.Lgs. 209/2024 ha introdotto ulteriori modifiche essenziali per il portafoglio e l’operatività delle imprese, tra cui la riduzione dello stand-still a 32 giorni , le nuove tutele dell’equo compenso con il 65% della base d’asta fisso e la quota del 20% del subappalto riservata alle PMI.

Poiché questi temi incidono profondamente sulla strategia di gara e sulla contrattualistica, abbiamo dedicato loro un’analisi tecnica separata.

Hai una gara pubblica da esaminare?

La digitalizzazione dei contratti pubblici incide su accesso alla gara, verifica dei requisiti, gestione documentale e, in alcuni appalti, impostazione tecnica dell’offerta. Per le imprese, controllare questi aspetti  prima della partecipazione serve anche a ridurre criticità che emergono solo nella fase successiva all’ammissione o all’aggiudicazione.

Mi occupo di diritto dei contratti pubblici e assisto imprese e operatori economici nella partecipazione alle gare, nella verifica dei requisiti, nella gestione delle criticità in fase esecutiva e nella tutela in caso di esclusione o controversia. Se devi esaminare una procedura o chiarire un punto applicativo del Correttivo, puoi contattarmi.

La direttiva 2006/123/CE, nota come Direttiva Bolkestein, ha cambiato il modo in cui vengono assegnate molte concessioni in Italia, soprattutto quando l’attività economica riguarda beni, spazi o servizi disponibili in numero limitato.

In questi casi, la concessione non può proseguire per effetto di rinnovi automatici. Alla scadenza, l’amministrazione deve rimettere il titolo al confronto tra operatori, con criteri trasparenti e senza vantaggi automatici per chi già gestisce il bene o il servizio.

Per chi partecipa a una gara, la Bolkestein impone una lettura più attenta del bando: non solo requisiti di partecipazione, ma anche criteri di selezione, durata del titolo, posizione del concessionario uscente, investimenti richiesti e compatibilità di proroghe o indennizzi con il diritto europeo.

Il dibattito italiano si è concentrato soprattutto sulle concessioni balneari, ma la Bolkestein non si esaurisce lì. I suoi principi possono incidere su tutte le ipotesi in cui l’accesso a un’attività economica dipende da un titolo limitato: concessioni demaniali, commercio su aree pubbliche e altri servizi soggetti a selezione.

Cos’è la Direttiva Bolkestein e come è stata recepita in Italia

La Direttiva Bolkestein è la direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, approvata il 12 dicembre 2006 e relativa ai servizi nel mercato interno. Prende il nome da Frits Bolkestein, commissario europeo per il mercato interno nella Commissione Prodi, che ne curò la proposta originaria.

La direttiva interviene su due libertà fondamentali del diritto europeo:

• la libertà di stabilimento, che consente a un operatore economico di insediarsi stabilmente in un altro Stato membro;
• la libera prestazione dei servizi, che consente di offrire servizi in uno Stato membro diverso da quello di stabilimento.

Nel settore delle concessioni, questi principi incidono sulle modalità di accesso al mercato. Quando il numero dei titoli disponibili è limitato, l’amministrazione non può gestire l’assegnazione come una prosecuzione del rapporto esistente, ma deve rispettare criteri di trasparenza, imparzialità e parità di trattamento.

La 2006/123/CE è una direttiva quadro. Non disciplina ogni singolo settore, ma fissa regole trasversali su accesso al mercato, requisiti autorizzatori, procedure di selezione e durata dei titoli. Questo spiega perché i suoi principi possono incidere anche su discipline nazionali di settore, soprattutto quando riguardano concessioni o autorizzazioni su risorse limitate.

L’Italia ha recepito la direttiva con il D.Lgs. 26 marzo 2010, n. 59. Il decreto individua le esclusioni, regola i regimi autorizzatori, gli sportelli unici, le procedure semplificate e le condizioni di accesso al mercato dei servizi. Resta il riferimento generale per l’applicazione della Bolkestein in Italia, accanto alle norme che regolano le singole tipologie di concessione.

Il termine di recepimento della direttiva, fissato al 28 dicembre 2009, conserva rilievo anche nelle controversie sulle concessioni, perché segna il momento a partire dal quale il diritto interno avrebbe dovuto essere allineato ai principi europei.

A quali concessioni si applica la Bolkestein

La Direttiva Bolkestein ha un ambito ampio: riguarda i servizi prestati da operatori stabiliti in uno Stato membro, salvo le esclusioni previste dalla stessa direttiva.

Per le imprese che partecipano a una gara o gestiscono una concessione, la prima verifica riguarda l’inquadramento dell’attività nel perimetro della direttiva. Da questa verifica dipendono le regole applicabili alla procedura, la durata del titolo, il rapporto con il concessionario uscente e la possibilità di contestare proroghe o requisiti non compatibili con il diritto europeo.

Servizi inclusi ed esclusioni

L’articolo 1 della direttiva riguarda i servizi prestati dietro corrispettivo economico nel mercato interno. L’articolo 2 individua invece i settori esclusi.

L’elenco delle esclusioni è tassativo. Gli Stati membri non possono sottrarre alla direttiva ulteriori settori con una norma interna, se quel settore non rientra tra le esclusioni previste dal diritto europeo.

Restano esclusi, tra gli altri:

• servizi finanziari;
• servizi sanitari, farmaceutici e sociali;
• servizi audiovisivi;
• gioco d’azzardo;
• servizi privati di sicurezza;
• attività notarili;
• somministrazione di lavoro;
• trasporti, salvo specifiche eccezioni.

A questi si aggiungono alcuni regimi disciplinati da normative settoriali specifiche, come energia, gas, servizio idrico, rifiuti e servizi postali.

Concessioni demaniali e attività turistico-ricreative

Le concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali con finalità turistico-ricreative rientrano nell’ambito della direttiva quando consentono l’esercizio di un’attività economica su una risorsa pubblica limitata. Da questa qualificazione derivano gli obblighi già esaminati: procedura selettiva, durata limitata, divieto di rinnovo automatico e assenza di vantaggi ingiustificati per il concessionario uscente.

Lo stesso criterio può riguardare anche le concessioni demaniali lacuali e fluviali con finalità turistico-ricreative, quando ricorrono i presupposti dell’articolo 12.

Commercio su aree pubbliche

La Bolkestein non riguarda solo le concessioni balneari. Anche il commercio su aree pubbliche può rientrare nell’ambito della direttiva.

La Corte di Giustizia UE, con la sentenza del 30 gennaio 2018, ha riconosciuto che l’attività di vendita al dettaglio su aree pubbliche, su posteggi assegnati o in forma itinerante, costituisce un servizio ai sensi della direttiva.

In questo settore, la scarsità non dipende da una risorsa naturale, ma dalla limitatezza degli spazi disponibili. I posteggi su area pubblica sono beni limitati: proprio questa limitatezza può rendere necessario il ricorso a procedure selettive, nel rispetto dei principi di trasparenza, imparzialità e parità di trattamento.

Altre concessioni di servizi

L’ambito della direttiva può estendersi anche ad altre concessioni che hanno per oggetto attività di servizi soggette a un numero limitato di titoli.

Possono venire in rilievo, secondo la disciplina del singolo settore:

• gestione di impianti sportivi;
• parcheggi pubblici;
• alcuni servizi turistici;
• attività economiche su aree del demanio ferroviario o stradale;
• altri servizi assoggettati a regimi autorizzatori limitati.

La verifica resta sempre legata al caso specifico. Occorre valutare la natura dell’attività, il regime autorizzatorio, la disponibilità effettiva della risorsa e l’eventuale presenza di una delle esclusioni previste dalla direttiva o dal D.Lgs. 59/2010.

I principi della Bolkestein nelle gare per concessioni

I principi della Direttiva Bolkestein sono trasversali al settore dei servizi e si riflettono anche sull’assegnazione delle concessioni su beni o servizi pubblici.

Non è detto che nei bandi e nei disciplinari il riferimento alla direttiva sia sempre espresso. Le sue regole, però, incidono sulla struttura della procedura: requisiti di partecipazione, criteri di valutazione, durata del titolo, posizione del concessionario uscente.

Libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi

La direttiva si collega anzitutto a due libertà del diritto europeo:

• la libertà di stabilimento, sancita dall’articolo 49 TFUE, che riconosce all’operatore economico il diritto di insediarsi stabilmente in un altro Stato membro per esercitarvi un’attività di servizi;
• la libera prestazione dei servizi, prevista dall’articolo 56 TFUE, che consente invece di operare in uno Stato diverso da quello di stabilimento, senza dover necessariamente aprire una sede nel territorio in cui il servizio viene svolto.

Nel settore delle concessioni, questi principi incidono sul modo in cui l’amministrazione costruisce la gara. Il bando non può prevedere requisiti che, di fatto, escludano operatori di altri Stati membri o li penalizzino rispetto agli operatori nazionali.

Non discriminazione, parità di trattamento e trasparenza

Accanto alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi operano tre principi fondamentali: 

1. non discriminazione che impedisce all’amministrazione di trattare in modo diverso operatori che si trovano nella stessa situazione;
2. parità di trattamento che impone di definire in anticipo i criteri di selezione e di applicarli a tutti i candidati secondo le stesse regole;
3. trasparenza che richiede che l’avvio della procedura, le condizioni di partecipazione, i criteri di valutazione e l’esito siano conoscibili dagli operatori interessati.

Sono questi principi a strutturare l’evidenza pubblica nelle concessioni su risorse limitate. Per l’impresa che partecipa, rappresentano il parametro per valutare se il bando rispetta il diritto europeo o se contiene previsioni idonee a restringere il confronto tra operatori.

Clausole di gara e limiti alla concorrenza

Le criticità più frequenti emergono quando la procedura, pur formalmente aperta, contiene clausole che rendono più difficile la partecipazione di operatori diversi dal concessionario uscente o dagli operatori già radicati sul territorio.

Rientrano in questa categoria, ad esempio:

• vincoli territoriali non giustificati;
• requisiti di esperienza modellati su uno specifico mercato locale;
• criteri di valutazione che finiscono per premiare automaticamente chi già gestisce il bene o il servizio;
• requisiti sproporzionati rispetto all’oggetto della concessione.

In questi casi, il problema riguarda l’equilibrio complessivo della gara e la sua capacità di garantire un confronto effettivo tra operatori.

Articolo 12 della Bolkestein

L’articolo 12 della Direttiva Bolkestein è la disposizione che collega i principi europei alla disciplina delle concessioni su risorse limitate.

I principi generali della direttiva – libertà di stabilimento, non discriminazione, parità di trattamento e trasparenza – valgono per il settore dei servizi nel suo insieme. 

L’articolo 12 definisce gli obblighi dell’amministrazione che assegna un titolo quando il numero delle autorizzazioni disponibili è limitato.

È la norma da cui discendono tre conseguenze fondamentali:

• la necessità di una procedura selettiva;
• la durata limitata del titolo;
• il divieto di rinnovo automatico e di vantaggi al concessionario uscente.

Gare per concessioni su risorse scarse

L’articolo 12 si applica quando il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività è limitato per scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche utilizzabili.

Quando ricorre questa condizione, l’amministrazione deve attivare una procedura di selezione tra i candidati potenziali. La procedura deve offrire garanzie di imparzialità e trasparenza, con adeguata pubblicità dell’avvio, dello svolgimento e dell’esito.

Durata limitata e divieto di rinnovo automatico

Nel settore delle concessioni la scarsità della risorsa impedisce di trattare il titolo come una posizione destinata a proseguire per effetto di proroghe o rinnovi. Alla scadenza, la concessione deve tornare al confronto tra operatori.

L’autorizzazione rilasciata all’esito della selezione avrà quindi una durata limitata.

La durata deve essere sufficiente a consentire l’ammortamento degli investimenti e una remunerazione adeguata del capitale impiegato, ma non può essere estesa oltre quanto necessario. Una durata eccessiva finirebbe per chiudere il mercato e impedire l’accesso di nuovi operatori.

L’articolo 12 esclude:

• il rinnovo automatico del titolo;
• il riconoscimento di vantaggi al prestatore uscente;
• l’attribuzione di benefici a soggetti collegati al precedente concessionario.

Il concessionario uscente può partecipare alla nuova procedura, ma deve farlo nel rispetto delle stesse regole applicate agli altri operatori.

Come si valuta la scarsità della risorsa

L’applicazione dell’articolo 12 dipende dalla verifica della scarsità della risorsa. È su questo aspetto che si è concentrata una parte rilevante del contenzioso italiano.

La Corte di Giustizia UE, con la sentenza Promoimpresa del 14 luglio 2016, ha affermato che la verifica della scarsità non può essere svolta in modo astratto o su scala eccessivamente ampia. Per le concessioni demaniali marittime, la valutazione deve guardare al territorio di riferimento dell’attività, non al patrimonio costiero nazionale considerato nel suo insieme.

Le sentenze dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 17 e 18 del 2021 hanno applicato questo criterio alle concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreative. In molti territori, le aree disponibili per nuovi operatori risultano già occupate o prossime al limite massimo di utilizzo.

La valutazione della scarsità non riguarda soltanto il demanio marittimo. Lo stesso ragionamento è stato richiamato anche per il commercio su aree pubbliche, dove gli spazi disponibili possono costituire una risorsa limitata per ragioni territoriali, economiche e amministrative.

Perché la scarsità incide sulla legittimità del bando?

Per le imprese che partecipano a una gara per concessione, la scarsità della risorsa non è un dato marginale. Incide sulla scelta dell’amministrazione di procedere a gara, sulla durata del titolo, sui criteri di selezione e sul trattamento del concessionario uscente.

Una valutazione incompleta, generica o non motivata può incidere sulla legittimità della procedura.

Per questo, nell’analisi del bando occorre verificare:

• come l’amministrazione ha motivato la limitatezza della risorsa;
• se la durata della concessione è proporzionata agli investimenti richiesti;
• se sono previsti vantaggi diretti o indiretti per il concessionario uscente;
• se la procedura garantisce pubblicità, imparzialità e parità di trattamento.

Giurisprudenza sulla Bolkestein

L’applicazione della Direttiva Bolkestein in Italia è stata definita in larga parte dalla giurisprudenza.

Il legislatore nazionale è intervenuto più volte sulla durata delle concessioni e sulle proroghe. Sono state però la Corte di Giustizia UE e il Consiglio di Stato a chiarire il rapporto tra disciplina interna, articolo 12 della direttiva e obbligo di gara.

La sentenza Promoimpresa

La sentenza Promoimpresa della Corte di Giustizia UE, pronunciata il 14 luglio 2016 nelle cause riunite C-458/14 e C-67/15, rappresenta il punto di avvio della giurisprudenza europea sulle proroghe delle concessioni demaniali marittime.

La Corte ha affermato che le proroghe automatiche delle concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreative sono incompatibili con l’articolo 12 della direttiva quando riguardano risorse naturali scarse.

La proroga senza gara impedisce agli altri operatori di concorrere all’assegnazione del titolo e contrasta con la selezione imparziale e trasparente richiesta dall’articolo 12.

La Corte ha chiarito anche un secondo aspetto: la verifica di scarsità deve guardare al territorio rilevante per l’attività, con attenzione alla reale disponibilità della risorsa.

Adunanza Plenaria 17-18/2021 e disapplicazione delle proroghe

Le sentenze dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 17 e 18 del 2021 hanno portato i principi della Promoimpresa dentro l’ordinamento italiano.

Il Consiglio di Stato ha affermato che l’articolo 12 della direttiva, nella parte in cui vieta proroghe automatiche su risorse scarse, è una norma self-executing. Questo significa che può essere applicata direttamente, senza attendere un ulteriore intervento del legislatore nazionale.

Da questa qualificazione discende che le norme interne che prevedono proroghe automatiche incompatibili con il diritto europeo non devono essere applicate né dal giudice né dalla pubblica amministrazione.

L’amministrazione concedente non può limitarsi ad applicare la proroga interna. Deve verificare la compatibilità della disciplina nazionale con il diritto europeo e, se il contrasto sussiste, procedere alla disapplicazione. Lo stesso vale per il giudice amministrativo, chiamato a valutare la legittimità degli atti fondati su proroghe o rinnovi non compatibili con la direttiva.

La disapplicazione incide sulla validità del titolo, sulla posizione del concessionario uscente e sulla possibilità, per altri operatori, di contestare la mancata apertura della procedura competitiva.

Le sentenze hanno inciso in modo particolare sulle concessioni demaniali marittime, ma il ragionamento non riguarda soltanto quel settore. Quando una concessione consente l’esercizio di un’attività economica su una risorsa limitata, i principi di gara, trasparenza e parità di trattamento devono orientare la gestione del titolo alla scadenza.

Bolkestein e concessioni balneari: proroghe, gare e calendario nazionale

Le concessioni balneari sono il settore in cui il contrasto tra disciplina nazionale, proroghe automatiche e principi europei è emerso con maggiore evidenza. Per molti anni, l’accesso al demanio marittimo è rimasto legato alla posizione dei concessionari già insediati: tratti di costa economicamente rilevanti, titoli rinnovati o prorogati nel tempo, assenza di gare periodiche e ingresso di nuovi operatori reso di fatto difficile.

Le scadenze dei titoli sono entrate stabilmente nel dibattito proprio per questo motivo: misurano l’effettiva applicazione delle regole di concorrenza sul demanio costiero. Ogni proroga ha rinviato il momento in cui le amministrazioni avrebbero dovuto bandire le gare, mantenendo in vita un sistema fondato sulla continuità dei rapporti concessori.

Dal diritto di insistenza alle proroghe legislative

Prima il diritto di insistenza, poi le proroghe legislative, hanno consolidato un modello nel quale la scadenza della concessione non coincideva con una reale riapertura del mercato. In molti casi, chi gestiva lo stabilimento continuava a occupare il bene, mentre gli operatori interessati a subentrare non avevano accesso a una procedura competitiva.

Per quasi vent’anni le proroghe hanno permesso ai concessionari di proseguire l’attività senza l’apertura di nuove gare, posticipando di volta in volta la scadenza dei titoli in essere. La direttiva Bolkestein, recepita in Italia con il d.lgs. 59/2010, è rimasta sostanzialmente inattuata sul demanio costiero.

La questione riguarda soprattutto le concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali con finalità turistico-ricreative, dove le proroghe hanno inciso più a lungo sull’apertura delle gare e sul confronto tra operatori economici.

Disapplicazione delle proroghe: da Promoimpresa ai TAR sul DL 131/2024

La giurisprudenza europea e nazionale ha progressivamente escluso la compatibilità delle proroghe automatiche con la direttiva 2006/123/CE. La sentenza Promoimpresa e le decisioni dell’Adunanza Plenaria n. 17 e 18 del 2021 hanno escluso che la continuità del gestore uscente possa giustificare, da sola, la prosecuzione del rapporto quando il bene è limitato e viene utilizzato per un’attività economica.

Le sentenze dell’Adunanza Plenaria hanno stabilito che le proroghe generalizzate sono in contrasto con il diritto dell’Unione e che i giudici nazionali sono tenuti a disapplicare le norme interne incompatibili. La stessa linea è stata ribadita dai TAR Liguria, Puglia e Abruzzo anche rispetto alla proroga al 30 settembre 2027 introdotta dal DL 131/2024, ritenuta a sua volta non applicabile.

Di conseguenza la gara torna a essere lo strumento ordinario di assegnazione quando ricorrono i presupposti dell’articolo 12 della direttiva: numero limitato di autorizzazioni disponibili e scarsità della risorsa naturale.

Il calendario del DL 131/2024 verso le gare

La disciplina italiana più recente ha fissato un calendario per accompagnare il superamento delle proroghe e l’avvio delle nuove procedure.

Il D.L. 131/2024, convertito nella L. 166/2024, ha previsto per le concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali a uso turistico-ricreativo:

• la scadenza delle concessioni in essere al 30 settembre 2027;
• l’avvio delle procedure di gara entro il 30 giugno 2027;
• la possibilità di differimento al 31 marzo 2028 solo in presenza di ragioni oggettive e con adeguata motivazione.

Il D.L. 131/2024 è intervenuto su durata dei nuovi titoli, calendario delle procedure e indennizzo al concessionario uscente, regolando la fase di passaggio dalle proroghe alle gare.

Bando-tipo nazionale e limiti all’autonomia regionale

Al calendario del D.L. 131/2024 si aggiunge il tema del bando-tipo nazionale, previsto dal D.L. 32/2026 e oggetto di confronto tra MIT, enti territoriali e associazioni di settore. La funzione del bando-tipo è rendere più uniformi le procedure locali e ridurre le incertezze applicative, ma le ricadute operative vanno valutate alla luce del testo definitivo e degli atti applicativi.

Un ulteriore limite all’autonomia regionale è stato posto dalla Corte costituzionale n. 89/2025, che ha escluso la possibilità per le Regioni di incidere sulle modalità di scelta del contraente e sull’assetto concorrenziale del mercato, dichiarando illegittime disposizioni regionali su criteri di gara e indennizzo.

Per le imprese, il quadro che ne deriva è duplice: da un lato un calendario nazionale che fissa le scadenze, dall’altro un perimetro normativo in cui le regole di gara restano materia statale e non possono essere modificate dalle singole Regioni.

Cosa cambia per imprese, concessionari uscenti e PA

Nelle concessioni su risorse limitate, la scadenza è il momento in cui l’amministrazione deve verificare se il rapporto possa proseguire o se, invece, debba essere rimesso a gara nel rispetto dei principi europei di trasparenza, imparzialità e parità di trattamento.

Per chi partecipa a una gara

Per l’impresa che intende partecipare, la Bolkestein cambia il modo di analizzare il bando.

Oltre a verificare il possesso dei requisiti bisogna valutare se la procedura consente un confronto effettivo tra operatori e se i criteri di selezione sono coerenti con l’oggetto della concessione.

La gara per la concessione ha regole per la valutazione dell’offerta differenti da quelle di  un appalto ordinario. Il peso del progetto di gestione, la durata del titolo, gli obblighi assunti dall’operatore e l’equilibrio economico-finanziario incidono direttamente sulla convenienza della partecipazione e sulla tenuta dell’offerta.

Il primo profilo da esaminare è la risorsa oggetto della concessione. Se il titolo riguarda una risorsa limitata, l’amministrazione deve motivare la scelta di procedere a gara, definire una durata proporzionata e impedire forme di prosecuzione automatica del rapporto.

Vanno poi analizzati i requisiti di partecipazione. Requisiti territoriali non motivati, esperienze pregresse troppo specifiche o condizioni costruite su un determinato modello gestionale possono restringere la concorrenza, soprattutto quando favoriscono operatori già presenti sul mercato locale o consolidano la posizione del concessionario uscente.

Lo stesso vale per i criteri di valutazione. Il bando può valorizzare qualità del progetto, investimenti, sostenibilità economica e capacità gestionale, ma non può trasformare l’esperienza del concessionario uscente in un vantaggio automatico, né attribuire punteggi che valorizzano in modo eccessivo la gestione pregressa.

Nelle concessioni demaniali, inoltre, occorre verificare la presenza di eventuali investimenti non ammortizzati o indennizzi a carico del subentrante. Questi elementi incidono sul piano economico-finanziario e possono modificare la convenienza della partecipazione.

La valutazione guarda all’equilibrio complessivo della procedura e alla sua conformità ai principi della Direttiva Bolkestein. La singola clausola, presa isolatamente, raramente è il parametro decisivo.

Quindi, prima di partecipare occorre controllare:

• durata della concessione e coerenza con gli investimenti richiesti;
• requisiti di partecipazione e possibili limiti alla concorrenza;
• criteri di valutazione dell’offerta;
• trattamento del concessionario uscente;
• eventuali indennizzi o oneri economici a carico del subentrante;
• obblighi di gestione, servizio, manutenzione o investimento;
• sostenibilità del piano economico-finanziario;
• termini per eventuali chiarimenti o impugnazioni.

L’analisi del bando serve a decidere se partecipare, come impostare l’offerta e se esistono clausole che possono essere contestate prima dell’aggiudicazione.

Per il concessionario uscente

Il concessionario uscente non conserva un diritto alla prosecuzione del rapporto.

Quando la concessione riguarda una risorsa limitata, il divieto di rinnovo automatico impone di bandire la gara per l’assegnazione della nuova concessioneAlla scadenza, il concessionario può partecipare alla nuova procedura, ma deve misurarsi con gli altri operatori secondo le regole del bando.

L’esperienza maturata e gli investimenti sostenuti possono essere considerati, ma non possono tradursi in un vantaggio automatico nell’aggiudicazione.

L’eventuale indennizzo al concessionario uscente non deriva direttamente dalla Direttiva Bolkestein. Può essere previsto dalla disciplina nazionale applicabile a specifiche tipologie di concessione, come accade per le concessioni demaniali marittime nel quadro normativo più recente.

Per questo, il concessionario uscente deve documentare con precisione gli investimenti effettuati, il loro stato di ammortamento e gli elementi economici che possono incidere sulla fase di gara o sul rapporto con il subentrante.

Per la pubblica amministrazione concedente

Per la pubblica amministrazione, la Bolkestein incide sull’impostazione della procedura.

L’ente concedente deve valutare se il titolo riguarda una risorsa limitata, motivare la scelta di procedere a gara e predisporre regole compatibili con i principi europei.

In particolare, l’amministrazione deve prestare attenzione a:

• motivazione sulla scarsità della risorsa;
• pubblicità della procedura;
• criteri di selezione proporzionati;
• durata del titolo;
• eventuali obblighi di investimento;
• posizione del concessionario uscente;
• divieto di proroghe automatiche incompatibili con il diritto europeo.

La gara deve essere costruita in modo da consentire la partecipazione degli operatori interessati, senza clausole che restringano il mercato o consolidino la posizione del gestore uscente.

Hai una concessione da gestire o una gara da preparare?

Le procedure per concessioni demaniali e di servizi seguono regole proprie, diverse da quelle degli appalti. La Direttiva Bolkestein incide su passaggi che possono orientare l’intera strategia: lettura del bando, durata del titolo, criteri di selezione, posizione del concessionario uscente, eventuali investimenti non ammortizzati e margini di contestazione.

Appalti360 assiste imprese, concessionari uscenti e pubbliche amministrazioni nella valutazione delle procedure, nella predisposizione dell’offerta, nella gestione del rapporto concessorio e nel contenzioso davanti al giudice amministrativo.

Se devi valutare una gara, impostare una procedura o gestire una concessione in scadenza, puoi richiedere un’analisi del caso.

FAQ sulla Direttiva Bolkestein

Cos’è la Direttiva Bolkestein?+

La Direttiva Bolkestein è la direttiva europea 2006/123/CE sui servizi nel mercato interno.

Per le concessioni, il profilo più rilevante è l’articolo 12: quando il numero dei titoli disponibili è limitato per scarsità della risorsa, l’assegnazione deve avvenire con una procedura trasparente, imparziale e aperta al confronto tra operatori.

La Bolkestein si applica solo alle concessioni balneari?+

No. Le concessioni balneari sono il caso italiano più discusso, ma non esauriscono l’ambito della direttiva.

La Bolkestein può incidere anche su:

• concessioni demaniali lacuali e fluviali;
• commercio su aree pubbliche;
• altre concessioni di servizi soggette a titoli limitati.

Serve comunque una verifica sul tipo di attività, sulla risorsa disponibile e sulle eventuali esclusioni previste dalla direttiva.

Cosa prevede l’articolo 12 della Direttiva Bolkestein?+

L’articolo 12 riguarda i casi in cui il numero di autorizzazioni disponibili è limitato per scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche utilizzabili.

In questi casi, la direttiva richiede:

• assenza di vantaggi ingiustificati per il prestatore uscente;
• procedura selettiva;
• adeguata pubblicità;
• imparzialità e trasparenza;
• durata limitata del titolo;
• divieto di rinnovo automatico;
• assenza di vantaggi ingiustificati per il prestatore uscente.

Perché le concessioni balneari devono andare a gara?+

Perché consentono lo svolgimento di un’attività economica su una risorsa pubblica limitata. Quando ricorre il presupposto della scarsità, il titolo deve essere assegnato con una procedura selettiva, trasparente e non discriminatoria.

La Bolkestein vieta le proroghe automatiche?+

Sì, quando la proroga riguarda autorizzazioni o concessioni su risorse scarse.

La proroga automatica impedisce agli altri operatori di concorrere all’assegnazione del titolo e può risultare incompatibile con l’articolo 12. Le proroghe non conformi al diritto europeo devono essere disapplicate.

Il concessionario uscente ha diritto all’indennizzo?+

La Direttiva Bolkestein non attribuisce, da sola, un diritto generale all’indennizzo. L’indennizzo può essere previsto dalla disciplina nazionale applicabile a specifiche concessioni, come nel caso delle concessioni demaniali marittime. In ogni caso, deve essere compatibile con i principi europei di concorrenza, proporzionalità e parità di trattamento.

La Direttiva Bolkestein è self-executing?+

Secondo l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 17 e 18 del 2021, l’articolo 12 della direttiva è self-executing nella parte in cui vieta proroghe automatiche su risorse scarse.

Questo comporta che le norme nazionali incompatibili non devono essere applicate né dal giudice né dalla pubblica amministrazione.

Le concessioni rilasciate prima del 28 dicembre 2009 rientrano nella Bolkestein?+

Sì, se il rinnovo o la proroga sono intervenuti dopo il termine di recepimento della direttiva. L’ordinanza della Corte di Giustizia UE del 4 giugno 2025, causa C-464/24, Balneari Rimini, ha precisato che le concessioni demaniali marittime rilasciate prima del 28 dicembre 2009 e rinnovate dopo tale data rientrano nell’ambito della direttiva al momento del rinnovo.

Cosa deve controllare un’impresa prima di partecipare a una gara?+

Prima di partecipare a una gara per concessione, l’impresa dovrebbe verificare:

• requisiti di partecipazione;
• criteri di valutazione;
• durata del titolo;
• investimenti richiesti;
• eventuale indennizzo al concessionario uscente;
• obblighi di gestione;
• sostenibilità economica dell’offerta;
• clausole che possano restringere la concorrenza.

Questa analisi serve a valutare sia la convenienza della partecipazione sia eventuali profili di illegittimità del bando.