Il Codice dei contratti pubblici è il sistema di regole che decide se un’impresa può partecipare a una gara, come deve costruire l’offerta, quali requisiti deve dimostrare e in che modo può tutelarsi quando una decisione della stazione appaltante compromette i suoi interessi.

Il riferimento oggi vigente è il D.Lgs. 36/2023, che ha sostituito il precedente D.Lgs. 50/2016 e ha modificato molti aspetti rilevanti per operatori economici e stazioni appaltanti.

Il Codice contiene la disciplina degli appalti pubblici, ed è stato ulteriormente aggiornato dal Correttivo, il D.Lgs. 209/2024.

Per partecipare a una gara pubblica occorre tenere conto delle modifiche intervenute e delle applicazioni operative della normativa.

Questo consente all’impresa di leggere correttamente il bando, valutare i rischi prima di presentare l’offerta, evitare errori nella documentazione e gestire l’esecuzione del contratto con maggiore consapevolezza.

Cos’è il Codice dei contratti pubblici o Codice Appalti

Il Codice dei contratti pubblici, spesso chiamato anche Codice Appalti, raccoglie le regole che la Pubblica Amministrazione deve seguire quando affida lavori, servizi e forniture.

Il testo oggi vigente è il D.Lgs. 36/2023 ed è composto da 229 articoli, oltre agli allegati. La struttura segue le principali fasi del contratto pubblico: principi, programmazione, progettazione, gara, affidamento, esecuzione e strumenti di tutela.

Che cosa disciplina il Codice degli appalti

Il Codice si applica quando un ente pubblico acquista lavori, servizi o forniture, oppure affida concessioni e operazioni di partenariato pubblico-privato.

Restano esclusi i rapporti tra privati, regolati principalmente dal Codice civile. 

La differenza dipende dal soggetto che affida il contratto. 

Quando il committente è una Pubblica Amministrazione, la scelta dell’operatore economico deve avvenire attraverso procedure fondate su trasparenza, concorrenza e parità di trattamento, non tramite una libera trattativa privata.

A chi si applica il Codice dei contratti pubblici

Il Codice riguarda soprattutto due categorie di soggetti.

Da un lato ci sono le stazioni appaltanti e gli enti concedenti, cioè i soggetti pubblici che affidano i contratti: ministeri, enti locali, ASL, università, società pubbliche e centrali di committenza.

Dall’altro ci sono gli operatori economici, cioè i soggetti che partecipano alle procedure per ottenere l’affidamento: imprese, raggruppamenti temporanei, consorzi, professionisti e altri soggetti ammessi dalla normativa. 

Per  gli operatori economici, è essenziale conoscere anche gli obblighi della stazione appaltante: permette di comprendere se ci sono profili di illegittimità di una procedura: clausole escludenti, requisiti sproporzionati, valutazioni non coerenti con il bando, esclusioni non motivate o errori nella gestione della gara.

Dal D.Lgs. 50/2016 al D.Lgs. 36/2023

Il D.Lgs. 36/2023 ha sostituito il precedente Codice del 2016 e ha modificato l’impostazione della disciplina.

Uno dei cambiamenti più rilevanti riguarda il principio del risultato: l’affidamento e l’esecuzione del contratto devono essere orientati alla tempestività e al miglior rapporto possibile tra qualità e prezzo, sempre nel rispetto di legalità, trasparenza e concorrenza.

Per chi partecipa alle gare pubbliche, i cambiamenti più rilevanti riguardano soprattutto:

• soglie più alte per gli affidamenti diretti;
• maggiore spazio alle procedure semplificate;
• revisione prezzi obbligatoria nei contratti;
• nuova disciplina del subappalto;
• gestione digitale del ciclo di vita dei contratti;
• maggiore attenzione alla fase esecutiva del contratto.

I principi del Codice appalti: risultato, fiducia e accesso al mercato. 

Il D.Lgs. 36/2023 si apre con tre principi: risultato, fiducia e accesso al mercato.

L’art. 4 stabilisce che le norme del Codice devono essere interpretate e applicate alla luce di questi criteri. Sono quindi fondamentali per capire come una gara viene impostata, gestita e valutata.

Possono avere rilievo quando nasce una contestazione, ma per l’impresa, servono prima di tutto a leggere il bando. Aiutano a capire se i requisiti richiesti sono proporzionati, se la procedura è coerente con l’oggetto dell’appalto, se l’offerta deve essere impostata in un certo modo e quali margini ha la stazione appaltante nelle proprie valutazioni.

Il principio del risultato (art. 1)

Il principio del risultato, impone all’amministrazione di guardare all’obiettivo della gara: realizzare l’opera, affidare il servizio o acquistare la fornitura in tempi adeguati e con il miglior rapporto tra qualità e prezzo.

La procedura resta importante, ma non è un valore isolato. Le regole di gara servono a garantire concorrenza, trasparenza e parità di trattamento. Non devono trasformarsi in un ostacolo formale quando l’offerta è chiara e l’errore non altera il confronto tra gli operatori.

Per questo la giurisprudenza richiama il principio del risultato anche per evitare esclusioni fondate su irregolarità solo formali. Se l’errore è materiale, riconoscibile dal contenuto dell’offerta e correggibile senza usare documenti esterni, l’esclusione può essere illegittima.

Il principio del risultato, però, non cancella le regole della gara.

La forma continua ad avere rilievo quando protegge elementi sostanziali: requisiti tecnici, sicurezza, qualità della prestazione, parità tra concorrenti. Il risultato non può essere usato per superare una clausola chiara del bando o per correggere un’offerta che non rispetta i requisiti richiesti.

Il Consiglio di Stato lo ha chiarito, ad esempio, in una gara per dispositivi medici: qualità della prestazione, sicurezza e conformità restano parte del risultato da perseguire, non elementi sacrificabili in nome dell’aggiudicazione più rapida (Cons. Stato, sez. III, sent. n. 5217/2025).

Allo stesso modo, se il disciplinare contiene una clausola chiara, inequivoca e prevista a pena di esclusione, l’amministrazione deve applicarla. Un’offerta che la viola resta illegittima e non può essere sanata richiamando il principio del risultato (Cons. Stato, sez. V, sent. n. 7875/2024).

Il principio della fiducia (art. 2)

Il principio della fiducia riguarda il rapporto tra amministrazione, funzionari pubblici e operatori economici.

Il Codice riconosce alla stazione appaltante uno spazio di valutazione, soprattutto nelle decisioni tecniche e amministrative. Serve a evitare che la gara si blocchi per eccesso di cautela o per timore di responsabilità.

Questo principio rileva su due piani: il modo in cui l’amministrazione valuta la gara e il comportamento richiesto all’impresa.

Da un lato, la stazione appaltante non applica sempre regole automatiche. In diverse fasi deve svolgere valutazioni motivate: anomalia dell’offerta, affidabilità del concorrente, eventuali gravi illeciti professionali, qualità tecnica della proposta.

Dall’altro lato, l’operatore economico deve collaborare in modo corretto. Deve presentare dichiarazioni complete, documenti coerenti e informazioni attendibili. Omissioni o dati inesatti su elementi rilevanti, come debiti fiscali, precedenti professionali o circostanze richieste dagli atti di gara, possono incidere sulla valutazione della sua affidabilità.

Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 4635/2025, ha chiarito che la valutazione dei gravi illeciti professionali va letta in chiave fiduciaria, non sanzionatoria. La stazione appaltante non punisce l’operatore per un fatto passato: valuta se sia affidabile rispetto al contratto da affidare.

La fiducia, però, non autorizza decisioni arbitrarie. La discrezionalità della stazione appaltante resta sindacabile quando l’atto è illogico, contraddittorio, irragionevole o privo di adeguata istruttoria.

Il TAR Sicilia, Catania, con la sentenza n. 2670/2025, ha precisato che i principi di risultato e fiducia non esonerano la stazione appaltante da un’istruttoria effettiva e proporzionata.

Il principio dell’accesso al mercato (art. 3)

Le stazioni appaltanti devono favorire l’accesso al mercato degli operatori economici nel rispetto di concorrenza, imparzialità, non discriminazione, pubblicità, trasparenza e proporzionalità.

È il principio da considerare quando si valuta se una gara sia realmente aperta o se, al contrario, contenga barriere non giustificate.

Le limitazioni non derivano sempre da esclusioni espresse. Possono nascere da requisiti tecnici troppo selettivi, requisiti economici sproporzionati, criteri di partecipazione non coerenti con l’appalto, accorpamenti di lotti che riducono la partecipazione delle imprese più piccole.

Alcune clausole devono essere contestate subito, senza attendere l’esito della gara.

Il principio dell’accesso al mercato si collega anche alla tassatività delle cause di esclusione. Una clausola che esclude un’impresa per un adempimento solo formale, non collegato ai requisiti richiesti o al contenuto dell’offerta, può presentare profili di illegittimità.

Non bisogna però pensare che questo principio faccia venir meno la necessità di rispettare la richiesta di quei requisiti minimi che servono a definire la prestazione o la qualità minima dell’offerta.

Per questo il bando va letto su due livelli: da un lato devono valutarsi le clausole che possono limitare ingiustamente la partecipazione; dall’altro occorre tenere presenti i requisiti sostanziali che l’operatore economico deve possedere.

Soglie e procedure di affidamento nel Codice dei contratti pubblici

Il valore dell’appalto determina la procedura che la stazione appaltante deve seguire.

Il Codice distingue i contratti sotto soglia europea, per i quali sono previste modalità semplificate, dai contratti sopra soglia, soggetti alla disciplina derivante dalle direttive dell’Unione europea.

Questa distinzione serve a capire in anticipo come verrà scelto il contraente: affidamento diretto, procedura negoziata, gara aperta o altra procedura prevista dal Codice.

Le soglie di rilevanza europea

Le soglie di rilevanza europea, disciplinate dall’art. 14, segnano il confine tra contratti sotto soglia e contratti sopra soglia.

Sopra questi importi si applicano gli obblighi previsti dal diritto dell’Unione europea, tra cui pubblicazione a livello europeo, termini procedurali più ampi e regole armonizzate di aggiudicazione.

La Commissione europea aggiorna le soglie ogni due anni con regolamenti direttamente applicabili negli Stati membri.

Per il biennio 2026-2027, i valori principali sono:

Tipologia di contratto	Soglia europea
Lavori pubblici	5.404.000 €
Concessioni di lavori	5.404.000 €
Servizi e forniture delle autorità governative centrali	140.000 €
Servizi e forniture delle amministrazioni sub-centrali	216.000 €
Servizi sociali e altri servizi specifici nei settori ordinari	750.000 €
Servizi e forniture nei settori speciali	432.000 €
Servizi sociali e altri servizi specifici nei settori speciali	1.000.000 €

Affidamento diretto e contratti sotto soglia

Per i contratti sotto soglia, l’art. 50 prevede procedure più rapide rispetto alle gare sopra soglia.

L’affidamento diretto è ammesso:

• per lavori di importo inferiore a 150.000 €;
• per servizi e forniture di importo inferiore a 140.000 €, inclusi i servizi di ingegneria e architettura e l’attività di progettazione.

Negli importi superiori si passa alla procedura negoziata senza bando, con invito di un numero minimo di operatori economici.

Per i lavori, il Codice distingue due fasce:

• da 150.000 € a 1.000.000 €, con consultazione di almeno 5 operatori;
• da 1.000.000 € fino alla soglia europea, con consultazione di almeno 10 operatori.

Per servizi e forniture, la procedura negoziata senza bando si applica da 140.000 € fino alla soglia europea, con consultazione di almeno 5 operatori.

Dopo il Correttivo, per le procedure negoziate sotto soglia la stazione appaltante deve pubblicare sul proprio sito l’avviso di avvio della consultazione. La selezione degli operatori da invitare resta semplificata, ma diventa più visibile all’esterno.

L’affidamento diretto non richiede una gara, ma non consente una scelta immotivata. La stazione appaltante deve individuare un operatore con esperienze pregresse documentate, idonee rispetto alla prestazione da eseguire.

Per l’impresa questo è rilevante: nei contratti sotto soglia non sempre c’è un bando aperto al quale rispondere. Diventano quindi importanti la presenza negli elenchi della stazione appaltante, la documentazione dei lavori già svolti e la capacità di dimostrare esperienze coerenti con l’affidamento richiesto.

Il principio di rotazione

Negli affidamenti sotto soglia opera il principio di rotazione, previsto dall’art. 49.

La regola vieta l’affidamento o l’aggiudicazione al contraente uscente quando due affidamenti consecutivi riguardano lo stesso settore merceologico, la stessa categoria di opere o lo stesso settore di servizi.

La finalità è evitare che l’amministrazione si rivolga sempre allo stesso operatore, consolidando posizioni difficili da superare per le altre imprese.

Per l’operatore economico, la rotazione può produrre effetti diversi.

Chi ha appena eseguito un contratto analogo con la stessa amministrazione può non essere invitato al nuovo affidamento. Chi invece non ha ancora lavorato con quella stazione appaltante può avere maggiori possibilità di ingresso.

La deroga è possibile, ma richiede una motivazione effettiva. Dopo il Correttivo, il contraente uscente può essere reinvitato o scelto come affidatario diretto solo in casi motivati, legati alla struttura del mercato e all’assenza effettiva di alternative. La stazione appaltante deve inoltre verificare l’accurata esecuzione del precedente contratto e la qualità della prestazione resa.

La rotazione può essere derogata anche per gli affidamenti diretti di importo inferiore a 5.000 euro. In questo caso il Codice consente una gestione più semplice, considerato il valore molto ridotto dell’affidamento.

La rotazione non si applica alle procedure negoziate quando l’indagine di mercato è stata svolta senza limitare il numero degli operatori in possesso dei requisiti da invitare alla procedura successiva.

I criteri di aggiudicazione: OEPV e prezzo più basso

Una volta stabilita la procedura, occorre verificare come verrà scelta l’offerta.

L’art. 108 prevede due criteri principali: offerta economicamente più vantaggiosa e minor prezzo.

L’offerta economicamente più vantaggiosa, individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo, valuta sia gli elementi tecnici sia quelli economici. Non premia solo il ribasso, ma la combinazione tra qualità della proposta e prezzo offerto.

Il minor prezzo può essere utilizzato per servizi e forniture con caratteristiche standardizzate o condizioni definite dal mercato, salvo i servizi ad alta intensità di manodopera.

Il criterio del miglior rapporto qualità/prezzo è obbligatorio, tra gli altri, per:

• servizi sociali e di ristorazione ospedaliera, assistenziale e scolastica;
• servizi ad alta intensità di manodopera;
• servizi di ingegneria e architettura e altri servizi tecnici o intellettuali pari o superiori a 140.000 €;
• servizi e forniture pari o superiori a 140.000 € con notevole contenuto tecnologico o carattere innovativo;
• dialogo competitivo;
• partenariato per l’innovazione;
• appalto integrato;
• lavori con notevole contenuto tecnologico o carattere innovativo.

L’operatore economico deve tener conto di questi criteri nel momento in cui prepara l’offerta: nelle gare aggiudicate con il miglior rapporto qualità/prezzo, il ribasso economico non basta. Occorre lavorare sulla parte tecnica, sui criteri premiali e sugli elementi che il disciplinare collega al punteggio.

Un altro aspetto riguarda i costi della manodopera e della sicurezza. I documenti di gara devono indicare i costi della manodopera e della sicurezza. Nell’offerta economica, l’operatore deve indicare i propri costi della manodopera e gli oneri aziendali per la sicurezza, salvo le eccezioni previste dal Codice.

Il divieto di frazionamento artificioso

Il valore dell’appalto deve essere stimato sull’intero importo della prestazione, al netto dell’IVA, tenendo conto anche di opzioni e rinnovi previsti nei documenti di gara.

La stazione appaltante non può suddividere l’appalto in più contratti di importo minore per evitare l’applicazione delle regole previste per le soglie europee.

La suddivisione in lotti è necessaria quando risponde a ragioni oggettive, ad esempio per rendere più accessibile la partecipazione delle piccole e medie imprese. Diventa invece problematica quando serve solo ad abbassare artificialmente il valore della procedura.

Requisiti di partecipazione alle gare d’appalto

Per partecipare a una gara pubblica, l’operatore economico deve dimostrare di possedere i requisiti richiesti dal Codice e dal bando.

I requisiti sono di due tipi: requisiti generali e requisiti speciali.

I primi riguardano l’affidabilità dell’impresa. I secondi riguardano la capacità di eseguire quello specifico contratto, in base all’oggetto, all’importo e alla complessità dell’appalto.

La stazione appaltante li verifica attraverso il fascicolo virtuale dell’operatore economico, le banche dati pubbliche e la documentazione richiesta nella procedura.

Requisiti generali e cause di esclusione

I requisiti generali riguardano l’affidabilità morale, fiscale, contributiva e professionale dell’operatore economico.

La mancanza di questi requisiti può portare all’esclusione dalla gara. Il Codice distingue tra cause di esclusione automatica e cause di esclusione non automatica.

Le cause di esclusione automatica, previste dall’art. 94, operano quando ricorre una situazione indicata dalla legge. Rientrano, tra le principali, condanne definitive per determinati reati, gravi violazioni fiscali definitivamente accertate e irregolarità contributive risultanti dal DURC.

In questi casi la stazione appaltante non compie una valutazione discrezionale sull’affidabilità dell’impresa. Se la causa sussiste, l’operatore deve essere escluso.

Le cause di esclusione non automatica, previste dall’art. 95, richiedono invece una valutazione della stazione appaltante. Possono riguardare, ad esempio, gravi illeciti professionali, carenze nell’esecuzione di precedenti contratti, conflitti di interesse o altre situazioni idonee a incidere sull’affidabilità del concorrente.

L’art. 96 disciplina tempi e modalità dell’esclusione. Prevede anche la possibilità per l’operatore di dimostrare di aver adottato misure correttive idonee a superare la situazione contestata. È il cosiddetto self-cleaning, cioè l’insieme degli interventi con cui l’impresa prova di aver rimosso le cause che mettevano in dubbio la sua affidabilità.

La verifica avviene attraverso il fascicolo virtuale dell’operatore economico, la banca dati gestita da ANAC che consente alle stazioni appaltanti di controllare i requisiti dei concorrenti.

Va quindi tenuta aggiornata la documentazione per ridurre il rischio di rallentamenti, richieste integrative o contestazioni durante la gara.

Requisiti speciali e qualificazione SOA

I requisiti speciali misurano la capacità dell’operatore economico di eseguire il contratto oggetto della gara.

L’art. 100 li distingue in tre categorie:

1. idoneità professionale;
2. capacità economica e finanziaria;
3. capacità tecnica e professionale.

Il bando indica quali requisiti sono richiesti e in quale misura. La richiesta deve essere proporzionata all’oggetto dell’appalto, al suo valore e alle prestazioni da eseguire.

Per i lavori pubblici, la qualificazione segue una disciplina specifica: per lavori di importo pari o superiore a 150.000 euro, è richiesta l’attestazione SOA. La SOA certifica che l’impresa possiede la qualificazione necessaria per eseguire determinate categorie di opere, generali o specializzate, entro una specifica classifica di importo.

Senza una qualificazione coerente con la categoria e l’importo richiesti, l’impresa non può partecipare come esecutrice per quei lavori, salvo le regole applicabili alle diverse forme di partecipazione, come raggruppamenti e consorzi.

Per i lavori sotto i 150.000 euro, la qualificazione è più semplice. In genere rilevano l’esecuzione di lavori analoghi nel periodo previsto dalla normativa, l’adeguata capacità tecnica e la regolare esecuzione delle prestazioni precedenti.

Avvalimento

L’avvalimento, disciplinato dall’art. 104, consente all’operatore economico di utilizzare i requisiti di un’altra impresa, chiamata ausiliaria.

Serve quando il concorrente non possiede da solo tutti i requisiti speciali richiesti dal bando, ma può dimostrare di poter contare sulle risorse di un altro operatore.

Il contratto di avvalimento deve essere specifico: una dichiarazione generica di supporto non è sufficiente. Devono essere indicate le risorse effettivamente messe a disposizione: mezzi, personale, dotazioni tecniche, esperienza o organizzazione, a seconda del requisito prestato.

L’impresa ausiliaria assume obblighi diretti verso il concorrente e verso la stazione appaltante. Inoltre, risponde in solido con l’operatore economico nei limiti previsti dal Codice.

Per questo l’avvalimento richiede particolare attenzione nella redazione del contratto e nella concreta messa a disposizione delle risorse necessarie. Un contratto generico, incoerente con il requisito prestato o privo di un effettivo supporto da parte dell’impresa ausiliaria può comportare l’esclusione dalla gara.

Raggruppamenti temporanei e consorzi

L’impresa può partecipare alla gara anche in forma aggregata.

Il raggruppamento temporaneo di imprese, o RTI, consente a più operatori di presentare un’offerta congiunta. Le imprese indicano una mandataria, le mandanti e la ripartizione delle prestazioni da eseguire.

Questa forma è utile quando un singolo operatore non possiede da solo tutti i requisiti richiesti o quando la commessa richiede competenze diverse.

I consorzi sono forme più stabili di aggregazione tra imprese. A seconda del tipo di consorzio, cambiano le regole sulla qualificazione, sulla partecipazione alla gara e sull’indicazione delle imprese esecutrici.

Nei consorzi stabili, il consorzio deve indicare nell’offerta per quali consorziati concorre. Questo passaggio è rilevante perché consente alla stazione appaltante di verificare chi partecipa alla gara e chi eseguirà concretamente le prestazioni.

Il Correttivo ha rafforzato anche i limiti alla partecipazione plurima, prevedendo il divieto di partecipare a più di un consorzio stabile. Resta inoltre vietata la partecipazione alla stessa procedura in forme tra loro incompatibili, ad esempio in più raggruppamenti oppure contemporaneamente in forma individuale e come componente di un raggruppamento o di un consorzio, quando ciò altera la correttezza della competizione.

In ogni forma aggregata, la partecipazione deve essere coerente con i requisiti posseduti, le prestazioni da eseguire e il ruolo assunto nella gara. Se questa coerenza manca, la stazione appaltante può disporre l’esclusione dalla procedura.

L’esecuzione del contratto di appalto

Dopo l’aggiudicazione e la stipula, il rapporto con la stazione appaltante entra nella fase esecutiva.

Durante l’esecuzione l’impresa sostiene i costi dell’appalto, organizza il cantiere o il servizio, si confronta con RUP e direzione lavori e acquisisce progressivamente il diritto al corrispettivo. 

È anche la fase in cui emergono molte delle criticità tipiche dei contratti pubblici: aumento dei prezzi, modifiche contrattuali, subappalto, ritardi, sospensioni e contestazioni relative ai maggiori oneri sostenuti.

Nei casi più gravi, ritardi e inadempimenti possono portare anche alla risoluzione del contratto di appalto.

Revisione prezzi

La revisione prezzi, disciplinata dall’art. 60, serve ad adeguare il corrispettivo quando i costi variano durante l’esecuzione del contratto.

Nel D.Lgs. 36/2023 le clausole di revisione prezzi sono obbligatorie. Le stazioni appaltanti devono inserirle nei documenti di gara iniziali.

Dopo il Correttivo, il meccanismo non è identico per tutte le prestazioni.

• Per i lavori, la revisione si applica nella misura del 90% del valore eccedente la variazione del 3%.
• Per servizi e forniture, la revisione si applica nella misura dell’80% del valore eccedente la variazione del 5%.

In entrambi i casi, la revisione riguarda le prestazioni ancora da eseguire dopo l’attivazione della clausola.

Per l’impresa, la revisione prezzi rappresenta una tutela importante, ma non garantisce il recupero integrale degli aumenti di costo. Il meccanismo previsto dal Codice lascia infatti una quota della variazione a carico dell’operatore economico e richiede l’attivazione della procedura prevista dalla clausola contrattuale. 

Per ottenere l’adeguamento del corrispettivo è quindi necessario documentare correttamente le variazioni rilevanti intervenute durante l’esecuzione.

Modifiche e varianti in corso d’opera

Il contratto pubblico può essere modificato durante l’esecuzione solo nei casi previsti dall’art. 120.

La modifica è ammessa, ad esempio, quando era già prevista nei documenti di gara con clausole chiare, quando deriva da circostanze impreviste o quando resta nei limiti di valore consentiti dal Codice.

Le richieste della stazione appaltante che emergono durante l’esecuzione non possono essere considerate automaticamente varianti contrattuali. È quindi necessario distinguere tra modifiche che si inseriscono nell’ambito dell’opera originariamente affidata e prestazioni che, per contenuto o finalità, assumono carattere autonomo rispetto al contratto iniziale.

Le varianti in corso d’opera riguardano prestazioni che, pur non comprese nel progetto originario, servono alla migliore esecuzione dell’appalto, alla sua realizzazione a regola d’arte o comunque restano nel piano dell’opera affidata.

I lavori extracontrattuali, invece, hanno una propria autonomia rispetto all’opera originaria, oppure comportano una variazione quantitativa o qualitativa oltre i limiti ammessi. In questi casi non basta trattarli come semplice modifica del contratto: occorre un diverso titolo contrattuale.

La distinzione è rilevante anche per il pagamento. Se l’impresa esegue lavorazioni ulteriori senza una variante approvata o senza un atto idoneo della stazione appaltante, può trovarsi ad aver sostenuto costi che poi non vengono riconosciuti.

Prima di procedere, occorre quindi verificare il titolo della modifica, l’intervento del RUP, le indicazioni della direzione lavori o del direttore dell’esecuzione e l’eventuale aggiornamento dei documenti contrattuali.

Subappalto

Il subappalto, disciplinato dall’art. 119, consente all’aggiudicatario di affidare a terzi una parte delle prestazioni.

Il nuovo Codice ha superato il limite percentuale generale previsto dalla disciplina precedente. Restano però gli obblighi di autorizzazione, controllo e verifica dei requisiti del subappaltatore.

Dopo il Correttivo, il subappalto assume rilievo anche per la partecipazione delle PMI. I contratti di subappalto devono essere stipulati, in misura non inferiore al 20% delle prestazioni subappaltabili, con micro, piccole e medie imprese, salvo diversa indicazione motivata dall’operatore economico.

Anche nei contratti di subappalto devono essere previste le clausole di revisione prezzi. Se la stazione appaltante riconosce un adeguamento all’appaltatore principale, questo deve riflettersi sulle prestazioni eseguite dal subappaltatore, nei limiti previsti dal Codice e dal contratto.

Il subappaltatore può applicare il medesimo contratto collettivo dell’appaltatore principale oppure un diverso CCNL, purché garantisca tutele economiche e normative equivalenti.

L’appaltatore conserva una responsabilità rilevante nei confronti della stazione appaltante. In particolare, risponde in solido con il subappaltatore per le prestazioni affidate e per gli obblighi connessi ai trattamenti dei lavoratori, nei limiti previsti dal Codice.

In alcuni casi, la stazione appaltante paga direttamente il subappaltatore, ad esempio quando il subappaltatore è una microimpresa o una piccola impresa, oppure nei casi di inadempimento dell’appaltatore.

I limiti del subappalto, gli obblighi di qualificazione del subappaltatore e il subappalto qualificante in gara sono trattati nell’articolo dedicato ai limiti del subappalto.

Penali e premio di accelerazione

Durante l’esecuzione rilevano anche i tempi contrattuali.

L’art. 126 prevede penali per il ritardo nell’esecuzione delle prestazioni. Dopo il Correttivo, le penali giornaliere sono comprese tra lo 0,5‰ e l’1,5‰ dell’ammontare netto contrattuale, entro il limite complessivo del 10%.

Per gli appalti di lavori, il bando o l’avviso deve prevedere anche il premio di accelerazione, riconosciuto quando l’ultimazione avviene prima del termine contrattuale, alle condizioni indicate nei documenti di gara.

Per l’impresa, tempi, penali e premio di accelerazione incidono direttamente sull’equilibrio economico della commessa. Vanno quindi letti prima della presentazione dell’offerta, non solo quando il ritardo si è già prodotto.

Riserve e gestione delle contestazioni

Durante l’esecuzione possono verificarsi fatti che aumentano i costi dell’impresa o modificano le condizioni originarie dell’appalto: sospensioni, ritardi imputabili alla stazione appaltante, ordini di servizio, interferenze, varianti, carenze progettuali o discrepanze tra progetto e stato dei luoghi.

Quando l’impresa intende far valere maggiori oneri, lo strumento da utilizzare è la riserva.

La riserva deve essere iscritta nei tempi e nei documenti previsti dalla disciplina contabile dell’appalto. Deve indicare il fatto contestato, le ragioni della pretesa e la quantificazione del maggior costo, anche se inizialmente provvisoria.

Una riserva tardiva, generica o non coltivata correttamente può compromettere la possibilità di ottenere il riconoscimento delle somme richieste.

Per questo la gestione documentale dell’esecuzione è essenziale: giornale dei lavori, registro di contabilità, ordini di servizio, comunicazioni formali e verbali consentono di ricostruire cosa è accaduto e quali effetti economici ha prodotto.

Esclusione dalla gara e tutela dell’operatore economico

Durante una procedura di gara, l’impresa può trovarsi davanti a richieste di integrazione, contestazioni sui documenti presentati, esclusioni o aggiudicazioni ritenute illegittime.

Il Codice prevede strumenti diversi, a seconda della fase e del tipo di errore.

Soccorso istruttorio

Il soccorso istruttorio, disciplinato dall’art. 101, consente di rimediare ad alcune carenze della documentazione di gara.

La stazione appaltante assegna all’operatore un termine, non inferiore a cinque giorni e non superiore a dieci, per integrare o sanare la documentazione richiesta.

Il soccorso può riguardare:

• la documentazione amministrativa mancante o incompleta;
• la domanda di partecipazione;
• il DGUE;
• altri documenti richiesti per partecipare alla procedura.

Non può invece servire a integrare o modificare l’offerta tecnica o l’offerta economica.

Il Codice consente anche alla stazione appaltante di chiedere chiarimenti sul contenuto dell’offerta tecnica o economica. Anche in questo caso, però, la risposta dell’operatore non può modificare l’offerta già presentata.

Diverso è il caso dell’errore materiale. L’operatore può chiedere la rettifica dell’errore materiale fino all’apertura della busta che contiene l’errore, se la correzione è tracciabile, non altera l’anonimato ove previsto e non comporta una nuova offerta o una modifica sostanziale.

Quindi si può sanare un documento di gara; non si può riscrivere l’offerta.

Quando un atto di gara può essere contestato

Un atto di gara può essere contestato sela stazione appaltante ha prodotto una lesione effettiva per l’operatore economico.

Gli atti che possono compromettere la posizione dell’operatore economico sono:

• l’esclusione dalla procedura;
• l’aggiudicazione a un concorrente ritenuto privo dei requisiti;
• le clausole del bando che impediscono la partecipazione;
• i requisiti sproporzionati rispetto all’oggetto dell’appalto;
• le valutazioni dell’offerta non coerenti con i criteri indicati nel disciplinare.

Le clausole del bando che producono un effetto lesivo immediato richiedono una valutazione tempestiva. Quando impediscono la partecipazione alla gara o impongono condizioni irragionevoli e sproporzionate, non è possibile attendere l’esito della procedura senza rischiare di perdere la possibilità di contestarle efficacemente.

Per questo, quando arriva un provvedimento di esclusione o una comunicazione di aggiudicazione, l’impresa deve muoversi rapidamente. Occorre verificare il contenuto dell’atto, raccogliere la documentazione rilevante e valutare se esistano i presupposti per una contestazione, tenendo conto dei termini particolarmente brevi previsti nel settore degli appalti pubblici.

Ricorso al TAR e strumenti alternativi

Le controversie sugli appalti pubblici seguono un rito accelerato davanti al giudice amministrativo.

Il TAR può annullare l’atto illegittimo. Nei casi previsti, può incidere anche sul contratto già stipulato e riconoscere il risarcimento del danno, se ne sussistono i presupposti.

In molti casi, una valutazione strategica preliminare consente di individuare strumenti diversi dal ricorso immediato e più adatti agli obiettivi dell’impresa.

In alcuni casi può essere utile il parere di precontenzioso ANAC, previsto dall’art. 220. È uno strumento che consente di sottoporre all’Autorità una questione sorta durante la procedura di affidamento o, nei casi previsti dal regolamento ANAC, anche durante l’esecuzione.

In fase esecutiva, invece, si può ricorrere ai rimedi specifici per la gestione delle controversie sorte durante il rapporto contrattuale, come l’accordo bonario, soprattutto quando la controversia riguarda riserve, maggiori oneri o contestazioni economiche maturate durante l’esecuzione del contratto.

La scelta tra ricorso, precontenzioso e rimedi alternativi dipende dal tipo di atto, dai tempi, dal valore della commessa e dall’interesse dell’impresa.

Assistenza nelle gare e negli appalti pubblici

La partecipazione a una gara pubblica richiede attenzione anche alle fasi successive alla presentazione dell’offerta.

Molte delle questioni più rilevanti emergono infatti:

• nella verifica dei requisiti;
• nelle richieste di chiarimenti della stazione appaltante;
• nella fase di valutazione delle offerte;
• durante l’esecuzione del contratto.

Errori documentali, contestazioni sui requisiti, esclusioni dalla procedura, applicazione di penali o mancato riconoscimento di prestazioni eseguite possono essere determinanti per l’esito della commessa.

Per questo è opportuno effettuare una verifica immediata di:

• documentazione di gara;
• provvedimenti adottati dalla stazione appaltante;
• criticità emerse durante l’esecuzione del contratto.

Una verifica tempestiva consente di individuare gli strumenti più adeguati per prevenire il contenzioso o gestirlo in modo efficace.

Appalti360 assiste imprese e operatori economici nella partecipazione alle gare, nella gestione dell’esecuzione e nella tutela davanti a contestazioni, esclusioni o atti illegittimi della stazione appaltante.

FAQ sul codice appalti

Una gara sotto soglia può essere comunque contestata?+

Sì. Il fatto che una procedura sia sotto soglia non elimina gli obblighi della stazione appaltante. Anche negli affidamenti diretti e nelle procedure negoziate devono essere rispettati i principi di risultato, fiducia, accesso al mercato, rotazione, trasparenza e proporzionalità.

Una contestazione può essere valutata, ad esempio, quando la scelta dell’operatore non è motivata, il principio di rotazione viene derogato senza ragioni adeguate, i requisiti richiesti sono sproporzionati o la procedura restringe la partecipazione senza una giustificazione reale.

Un’impresa può partecipare a una gara se non possiede tutti i requisiti?+

Dipende dal requisito mancante e dalla struttura della gara. In alcuni casi l’impresa può ricorrere all’avvalimento, partecipare in raggruppamento temporaneo o concorrere tramite consorzio.

Occorre però verificare se il requisito è generale o speciale, se riguarda la qualificazione per lavori pubblici, se il bando consente quella forma di partecipazione e se la documentazione presentata dimostra una reale disponibilità delle risorse necessarie.

Il soccorso istruttorio può evitare sempre l’esclusione?+

No. Il soccorso istruttorio serve a sanare o integrare carenze della documentazione amministrativa, nei limiti previsti dal Codice. L’impresa può correggere un errore materiale riconoscibile, ma non può utilizzare il soccorso per riformulare la proposta o aggiungere elementi che avrebbero dovuto essere presenti fin dall’inizio.

Le clausole del bando si possono contestare dopo l’aggiudicazione?+

Non sempre. Le clausole che impediscono la partecipazione o rendono la gara accessibile solo a condizioni irragionevoli devono essere valutate subito.

Se una clausola è immediatamente lesiva, attendere l’aggiudicazione può far perdere la possibilità di contestarla. Diverso è il caso delle clausole che producono un danno solo con l’applicazione concreta durante la procedura: in quel caso la lesione può emergere più avanti.

Una lavorazione richiesta dalla stazione appaltante è sempre una variante?+

No. Una prestazione ulteriore può essere una variante solo se resta collegata all’opera originaria e rientra nei casi ammessi dal Codice.

Quando invece la lavorazione ha autonomia rispetto al contratto iniziale, oppure modifica l’opera oltre i limiti consentiti, può trattarsi di lavoro extracontrattuale. La differenza è rilevante per il pagamento: eseguire prestazioni ulteriori senza un atto idoneo della stazione appaltante può rendere più difficile ottenere il riconoscimento del corrispettivo.

Il parere di precontenzioso ANAC sostituisce il ricorso al TAR?+

No. Il parere di precontenzioso ANAC è uno strumento diverso dal ricorso giurisdizionale. Può essere utile per ottenere una valutazione sulla questione sorta durante la procedura, ma non sostituisce sempre la tutela davanti al TAR. Prima di scegliere questo strumento occorre valutare il tipo di atto, i tempi, l’interesse dell’impresa e il rischio di decadenza dai termini di impugnazione.

Le concessioni demaniali marittime a uso turistico-ricreativo scadono il 30 settembre 2027 e i Comuni devono avviare le gare entro il 30 giugno dello stesso anno. 

Diversi enti, anche a seguito delle recenti pronunce dei TAR che hanno invalidato alcune proroghe, si stanno già organizzando. Per chi gestisce uno stabilimento balneare o vuole subentrare nella gestione, quindi, il bando può arrivare prima della scadenza finale.

Alla scadenza, la concessione non si rinnova più in automatico. Il titolo deve tornare a gara e l’amministrazione deve assegnarlo con una procedura selettiva aperta agli operatori interessati.

Per il concessionario uscente questo significa che non esiste un diritto alla prosecuzione del rapporto. Può partecipare alla nuova gara, ma alle stesse condizioni degli altri concorrenti. Se ha sostenuto investimenti e intende chiedere l’indennizzo, deve preparare per tempo la documentazione necessaria: fatture, autorizzazioni, titoli edilizi, perizie e dati utili a dimostrare il valore degli interventi realizzati.

Chi vuole subentrare, invece, deve leggere il bando prima di costruire l’offerta. Requisiti di partecipazione, criteri di aggiudicazione, durata della concessione, piano economico-finanziario ed eventuali oneri verso il gestore uscente incidono sulla sostenibilità dell’operazione e sulla tenuta della procedura in caso di ricorso.

Perché le concessioni balneari non si rinnovano più automaticamente

La concessione balneare consente a un operatore economico di utilizzare un bene pubblico, il demanio marittimo, per svolgere un’attività imprenditoriale. 

Non si tratta, quindi, di un bene liberamente disponibile: i tratti di costa utilizzabili per finalità turistico-ricreative sono limitati e non possono essere attribuiti in modo stabile allo stesso soggetto senza confronto con il mercato.

È da questa caratteristica che nasce l’obbligo di selezione pubblica. Quando una risorsa naturale è scarsa e il suo utilizzo consente lo svolgimento di un’attività economica, l’amministrazione deve individuare il concessionario attraverso una procedura aperta, imparziale e trasparente. Il principio deriva dall’articolo 12 della direttiva 2006/123/CE, nota come direttiva Bolkestein o direttiva servizi. La norma vieta il rinnovo automatico dei titoli quando il numero delle autorizzazioni disponibili è limitato per scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche utilizzabili.

In questi casi l’amministrazione deve rispettare tre regole:

1. avviare una procedura selettiva con adeguata pubblicità;
2. assegnare la concessione per una durata limitata, proporzionata all’attività e agli investimenti;
3. evitare rinnovi automatici o vantaggi ingiustificati a favore del concessionario uscente.

Il concessionario uscente può partecipare alla nuova gara, ma non può pretendere la prosecuzione del rapporto solo perché gestiva già lo stabilimento. L’esperienza maturata e gli investimenti sostenuti possono rilevare nei limiti previsti dalla legge e dal bando, ma non possono trasformarsi in un diritto a conservare la concessione.

Su questo aspetto si è formata una giurisprudenza ormai consolidata. La Corte di giustizia dell’Unione europea, con la sentenza Promoimpresa del 14 luglio 2016, ha escluso la compatibilità delle proroghe automatiche con l’articolo 12 della Direttiva Bolkestein, quando la concessione riguarda una risorsa scarsa e manca una selezione tra operatori interessati.

Il Consiglio di Stato, con l’Adunanza Plenaria n. 17 del 2021, ha poi chiarito le conseguenze per l’ordinamento italiano: le norme nazionali che dispongono proroghe automatiche incompatibili con il diritto europeo non devono essere applicate né dal giudice né dalla pubblica amministrazione.

Proroga della concessione balneare: quando può essere contestata

Molti Comuni hanno continuato a prorogare le concessioni balneari richiamando le proroghe previste dalla legge nazionale. Tuttavia, quando la proroga automatica contrasta con il diritto dell’Unione europea, il concessionario uscente non può fare affidamento su quella sola base normativa per proseguire il rapporto.

Se il Comune adotta una delibera di proroga fondata su una norma interna incompatibile con i principi europei, quell’atto può essere contestato davanti al giudice amministrativo e annullato. 

Il Consiglio di Stato, con le sentenze n. 4479, 4480 e 4481 del 2024, ha ribadito che le proroghe automatiche incompatibili con i principi europei devono essere disapplicate. Anche il Comune deve verificare la compatibilità della proroga con il diritto europeo e, se il contrasto sussiste, non può limitarsi ad applicare la norma interna.

Anche alcune pronunce recenti dei TAR si sono mosse nella stessa direzione, annullando proroghe adottate da singoli Comuni e imponendo l’avvio delle gare.

Concessione scaduta e occupazione del demanio senza titolo

Se la proroga viene meno, il gestore che continua a occupare l’area può trovarsi senza un titolo valido. È una situazione delicata, perché l’uso del demanio marittimo richiede sempre una concessione efficace.

I rischi principali sono due:

• il primo è amministrativo: il Comune può chiedere la restituzione dell’area e ordinare la liberazione del bene.
• il secondo è penale: l’occupazione del demanio marittimo senza titolo può integrare le fattispecie previste dal Codice della Navigazione, con possibili sanzioni e provvedimenti sul bene.

Per questo la verifica sulla validità della proroga, sulla scadenza del titolo e sui tempi della gara non dovrebbe essere rinviata alla pubblicazione del bando. Per il concessionario uscente serve a capire come tutelare la propria posizione; per il nuovo operatore serve a valutare quando e come contestare una mancata apertura alla concorrenza.

Termine del 30 settembre 2027 e possibile differimento al 31 marzo 2028

Il D.L. 131/2024, convertito nella Legge 166/2024, ha fissato il calendario per il superamento delle proroghe e l’avvio delle gare relative alle concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali a uso turistico-ricreativo.

La disciplina prevede tre termini principali:

1. le concessioni in essere scadono il 30 settembre 2027;
2. le procedure di gara devono essere avviate entro il 30 giugno 2027;
3. il termine può essere differito al 31 marzo 2028 solo in presenza di ragioni oggettive, ad esempio un contenzioso in corso o difficoltà legate alla procedura, con atto motivato dell’amministrazione.

Il differimento al 2028 non equivale a una nuova proroga generalizzata. Può operare solo caso per caso, quando il Comune dimostra di non poter concludere la procedura entro il 30 settembre 2027 e limita il rinvio al tempo strettamente necessario. Alcuni Comuni stanno avviando le gare prima della scadenza, spinti anche dalle pronunce dei TAR. La data del 2027 è quindi il limite massimo.

Bando-tipo nazionale e DL 32/2026: cosa cambia per le procedure

Il D.L. 32/2026 ha previsto l’adozione di un bando-tipo nazionale per le gare relative alle concessioni balneari. Si tratta di uno schema destinato a rendere più omogenee le procedure dei diversi Comuni, riducendo il rischio di bandi costruiti con regole troppo diverse da un territorio all’altro.

L’obiettivo è dare agli enti concedenti una cornice comune su requisiti, criteri di valutazione, durata della concessione, indennizzo al concessionario uscente e documentazione di gara. 

Fino all’adozione del bando-tipo, però, i Comuni devono continuare a operare sulla base della normativa vigente e degli atti predisposti a livello locale.

La mancata adozione del decreto sul bando-tipo non consente di rinviare le gare. Le amministrazioni devono procedere comunque, senza attendere lo schema nazionale come presupposto necessario per avviare le procedure.

Per chi gestisce uno stabilimento o vuole partecipare a una gara, questo significa muoversi in un quadro ancora in assestamento. Le scadenze sono fissate, ma i contenuti concreti dei bandi possono variare in base al Comune, agli atti adottati e agli eventuali sviluppi del bando-tipo nazionale.

Indennizzo al concessionario uscente: cosa può essere riconosciuto

La legge prevede un indennizzo per il concessionario uscente che perde la concessione dopo anni di attività e dopo aver sostenuto investimenti sullo stabilimento. Non si tratta però di una somma fissa, né di un importo riconosciuto in automatico.

Quali investimenti sono indennizzabili e a cosa serve la perizia asseverata

Non tutte le spese sostenute dal gestore rientrano nell’indennizzo. Restano escluse le spese ordinarie di manutenzione, come verniciature, riparazioni stagionali, sostituzioni minute e interventi ricorrenti di conservazione.

Possono invece essere considerati gli investimenti che hanno aumentato il valore della struttura, purché rispettino alcuni requisiti:

• devono essere strumentali all’attività e trasferibili al nuovo concessionario;
• devono essere conformi alla disciplina urbanistica e al titolo concessorio;
• per le opere non amovibili, devono essere stati autorizzati dall’ente concedente.

Il valore degli investimenti deve essere determinato con una perizia asseverata, acquisita dall’ente prima della pubblicazione del bando, con spese a carico del concessionario uscente. La perizia serve a ricostruire il valore degli interventi eseguiti, ma deve poggiare su documenti verificabili: fatture, titoli edilizi, autorizzazioni, atti concessori e piani di ammortamento.

Per questo il gestore uscente deve prepararsi prima dell’avvio della procedura. Se la documentazione è incompleta, ricostruita tardi o non collegata ai titoli autorizzativi, diventa più difficile dimostrare quali investimenti possano essere riconosciuti.

Opere non amovibili e poteri dell’amministrazione: artt. 49 e 54 Codice della Navigazione

Il riconoscimento dell’indennizzo deve essere letto insieme alle regole del diritto demaniale.

L’articolo 49 del Codice della Navigazione prevede che, alla cessazione della concessione, le opere non amovibili restino acquisite allo Stato senza compenso, salvo diversa previsione. L’articolo 54 consente invece all’amministrazione di ordinare la rimozione delle opere abusive.

La disciplina più recente sulle concessioni balneari riconosce un indennizzo per determinati investimenti, ma non elimina i poteri dell’amministrazione sulle opere realizzate sul demanio. L’ente può valutare la natura dell’opera, la sua amovibilità, la conformità al titolo concessorio e l’eventuale necessità di rimozione o acquisizione.

Per il gestore uscente, quindi, un investimento in opere fisse non diventa automaticamente una somma da porre a carico del subentrante. Occorre verificare come l’opera è stata autorizzata, se è amovibile o non amovibile, se è conforme al titolo e quale scelta assume l’amministrazione sul bene.

È una verifica da fare prima della scadenza, non quando il bando è già pubblicato o quando la perizia è ormai in corso.

Partecipare a una gara per concessione balneare: cosa controllare nel bando

Chi vuole subentrare in una concessione balneare partecipa a una procedura selettiva, con regole fissate dal bando. Tre elementi orientano la decisione di partecipare e il modo di costruire l’offerta: 

1. i requisiti richiesti, 
2. i criteri con cui si valutano le offerte,
3. la durata della concessione.

Requisiti di capacità tecnico-professionale e tutela delle piccole imprese

Il bando stabilisce chi può partecipare. Accanto ai requisiti generali di ordine morale, l’amministrazione chiede requisiti di capacità tecnico-professionale proporzionati all’oggetto della concessione.

La legge pone un limite a questa richiesta: i requisiti devono agevolare la partecipazione delle microimprese, delle piccole imprese e delle imprese giovanili, non sbarrare loro l’accesso. Un requisito troppo pesante rispetto al valore della concessione, ad esempio un’esperienza pregressa modellata su un solo tipo di gestione, può tradursi in una barriera illegittima e diventare oggetto di contestazione.

Per il concessionario l’esperienza maturata negli anni può essere valutata, ma non gli garantisce un vantaggio automatico. Alla gara si presenta come tutti gli altri operatori.

Criteri di aggiudicazione: importo, qualità del servizio, accessibilità, PEF

L’aggiudicazione segue l’offerta migliore secondo i criteri del bando, valutati nel rispetto di parità di trattamento e proporzionalità. I principali sono:

• l’importo offerto rispetto alla base fissata dall’amministrazione;
• la qualità del servizio agli utenti, compresa l’offerta di servizi turistici anche fuori dall’alta stagione;
• l’accessibilità e la fruibilità dell’area, anche per le persone con disabilità;
• la qualità di impianti e manufatti destinati alla concessione.

Al centro dell’offerta sta il piano economico-finanziario (PEF), il documento che dimostra la sostenibilità del progetto e quantifica gli investimenti previsti. Il PEF non è un allegato formale: è il documento attraverso cui l’amministrazione valuta la sostenibilità dell’offerta e, in alcuni casi, anche la durata della concessione.

Durata della nuova concessione: da 5 a 20 anni e legame con l’ammortamento

La nuova concessione dura da un minimo di cinque anni a un massimo di venti. Non è una scelta libera dell’amministrazione: la durata si fissa sul tempo necessario ad ammortizzare gli investimenti previsti dal piano economico-finanziario dell’aggiudicatario e a garantirne un’equa remunerazione.

Da qui il legame tra offerta e durata. Un piano con investimenti consistenti giustifica una concessione più lunga, perché serve tempo per rientrare della spesa. Investimenti contenuti portano a una durata più breve. Per chi partecipa, calibrare gli investimenti significa incidere anche sugli anni di concessione che può ottenere.

Il limite dei venti anni risponde alla stessa logica europea della gara: una durata troppo estesa chiuderebbe il mercato agli altri operatori per un tempo eccessivo.

Quando impugnare il bando di gara

Un bando può contenere clausole che restringono la concorrenza o penalizzano un operatore prima ancora che la gara inizi. In questi casi non sempre è possibile attendere l’esito della procedura. Alcune clausole devono essere contestate subito, perché incidono direttamente sulla possibilità di partecipare o di concorrere a condizioni eque.

Clausole immediatamente lesive e termini di impugnazione

Di regola, il bando si impugna insieme all’atto che esclude l’operatore o nega l’aggiudicazione, cioè quando il danno diventa attuale.

Esistono però clausole che producono un effetto lesivo immediato. Sono quelle che impediscono la partecipazione, la rendono eccessivamente gravosa o alterano il confronto tra operatori già dalla fase iniziale.

Rientrano in questa categoria, ad esempio, un requisito sproporzionato rispetto all’oggetto della concessione, una condizione costruita su uno specifico modello gestionale o un criterio che finisce per favorire un operatore già radicato sul territorio.

Contro queste clausole il termine per il ricorso al TAR è di 30 giorni dalla pubblicazione del bando o dalla sua conoscenza. Decorso quel termine, l’operatore può trovarsi a partecipare a una gara regolata da previsioni che non potrà più contestare.

Per questo il bando va esaminato appena pubblicato. Le clausole che incidono sulla partecipazione, sulla sostenibilità dell’offerta o sulla parità di trattamento devono essere individuate nei primi giorni, quando esiste ancora un margine effettivo per intervenire.

Tutela del concessionario uscente e del nuovo operatore davanti al TAR

Nel contenzioso davanti al giudice amministrativo, concessionario uscente e nuovo operatore normalmente hanno interessi diversi.

Il nuovo operatore può contestare un bando che limita l’accesso alla gara, l’ammissione di un concorrente privo dei requisiti o un’aggiudicazione viziata nei punteggi. Prima del ricorso, spesso è necessario chiedere l’accesso agli atti di gara, per esaminare le offerte, i verbali e le motivazioni dell’amministrazione.

Il concessionario uscente può invece agire su due fronti: contestare le regole della gara, se lo penalizzano oltre quanto consentito, e tutelare la propria posizione,  ad esempio sull’indennizzo, sulla perizia e sul valore degli investimenti riconosciuti.

In entrambi i casi, i tempi incidono sulle possibilità di tutela. Una valutazione fatta dopo l’aggiudicazione lascia meno strumenti rispetto a un esame tempestivo del bando, della documentazione di gara e della posizione dell’operatore.

Concessionario uscente e nuovo operatore: posizioni diverse, tempi stretti

La gara per una concessione balneare si affronta in modo differenziato, a seconda della posizione dell’operatore coinvolto.

Il concessionario uscente deve prepararsi prima che la procedura arrivi alla fase decisiva. Se intende partecipare alla nuova gara, deve valutare per tempo la propria posizione rispetto ai requisiti del bando, agli investimenti realizzati e all’eventuale indennizzo. Fatture, autorizzazioni, titoli edilizi, perizie e documentazione tecnica non si ricostruiscono in pochi giorni, soprattutto quando lo stabilimento è stato gestito per molti anni.

Il nuovo operatore deve invece verificare la sostenibilità dell’offerta: requisiti di accesso, criteri di aggiudicazione, durata della concessione, obblighi di investimento, piano economico-finanziario ed eventuali oneri verso il concessionario uscente.

Appalti360 assiste imprese e concessionari nella valutazione delle gare per concessioni demaniali marittime, nella preparazione dell’offerta e nel contenzioso davanti al giudice amministrativo.

La direttiva 2006/123/CE, nota come Direttiva Bolkestein, ha cambiato il modo in cui vengono assegnate molte concessioni in Italia, soprattutto quando l’attività economica riguarda beni, spazi o servizi disponibili in numero limitato.

In questi casi, la concessione non può proseguire per effetto di rinnovi automatici. Alla scadenza, l’amministrazione deve rimettere il titolo al confronto tra operatori, con criteri trasparenti e senza vantaggi automatici per chi già gestisce il bene o il servizio.

Per chi partecipa a una gara, la Bolkestein impone una lettura più attenta del bando: non solo requisiti di partecipazione, ma anche criteri di selezione, durata del titolo, posizione del concessionario uscente, investimenti richiesti e compatibilità di proroghe o indennizzi con il diritto europeo.

Il dibattito italiano si è concentrato soprattutto sulle concessioni balneari, ma la Bolkestein non si esaurisce lì. I suoi principi possono incidere su tutte le ipotesi in cui l’accesso a un’attività economica dipende da un titolo limitato: concessioni demaniali, commercio su aree pubbliche e altri servizi soggetti a selezione.

FAQ sulle concessioni balneari

Il concessionario uscente ha un diritto di preferenza nella nuova gara?+

No. Il concessionario uscente può partecipare alla nuova gara, ma non ha un diritto automatico a conservare la concessione. L’esperienza maturata nella gestione dello stabilimento può essere valutata solo nei limiti previsti dal bando e senza alterare la parità di trattamento con gli altri operatori.

L’indennizzo è dovuto sempre al gestore uscente?+

No. L’indennizzo non è una somma automatica. Può riguardare gli investimenti riconoscibili secondo la disciplina applicabile, purché siano documentati, collegati all’attività, conformi al titolo concessorio e valutati attraverso la perizia asseverata. Le spese ordinarie di manutenzione, invece, non rientrano di regola nell’indennizzo.

Chi vuole partecipare a una gara deve pagare l’indennizzo al concessionario uscente?+

Sì, quando contiene clausole immediatamente lesive. Si tratta di previsioni che impediscono la partecipazione, la rendono eccessivamente gravosa o alterano il confronto tra operatori fin dall’inizio. In questi casi il ricorso al TAR va proposto entro 30 giorni dalla pubblicazione del bando o dalla sua conoscenza.

La concessione può proseguire fino al 31 marzo 2028?+

Solo in casi specifici. Il differimento al 31 marzo 2028 non è una proroga generalizzata. Può essere disposto quando esistono ragioni oggettive, ad esempio un contenzioso o difficoltà legate alla specifica procedura, e deve essere motivato dall’amministrazione per il tempo strettamente necessario.

Cosa deve controllare un operatore prima di presentare l’offerta?+

Prima di partecipare occorre verificare requisiti di accesso, criteri di aggiudicazione, durata della concessione, obblighi di investimento, eventuale indennizzo al concessionario uscente, sostenibilità del piano economico-finanziario e possibili clausole contestabili. La valutazione serve a capire se la gara è sostenibile, conveniente e conforme alle regole applicabili.

Il Responsabile Unico del Progetto, o RUP, è la figura che segue l’appalto pubblico dalla programmazione all’esecuzione.

La disciplina è contenuta nell’art. 15 del Codice dei contratti pubblici, D.Lgs. 36/2023, e nell’Allegato I.2, che regolano nomina, requisiti e compiti.

Con il nuovo Codice l’acronimo è rimasto lo stesso, ma il ruolo è cambiato: il RUP non è più il Responsabile Unico del Procedimento del D.Lgs. 50/2016, ma il soggetto chiamato a presidiare l’intervento pubblico nel suo sviluppo complessivo.

Il Correttivo al Codice, insieme a giurisprudenza amministrativa e pareri del MIT, ha precisato vari aspetti applicativi: nomina, rapporti con i responsabili di fase, limiti della delega, validazione del progetto, esclusioni dalla gara e rapporto con la commissione.

Nello studio questi aspetti emergono spesso quando una scelta del RUP diventa oggetto di contestazione. Per questo l’articolo esamina la figura dal lato della norma e da quello degli effetti sugli atti di gara, sull’esecuzione del contratto e sulle responsabilità.

Chi è il RUP nel Codice dei contratti pubblici

Il Responsabile Unico del Progetto è il soggetto che la stazione appaltante o l’ente concedente individua per coordinare e controllare le fasi principali di un appalto pubblico: programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione.

Il suo compito è verificare che gli aspetti amministrativi, tecnici ed economici dell’intervento siano conformi alla normativa e che l’appalto proceda nei tempi e nei costi previsti.

Le caratteristiche del ruolo sono regolate dall’art. 15 del Codice dei contratti pubblici, mentre l’Allegato I.2 disciplina requisiti professionali, modalità di individuazione e compiti nelle diverse fasi.

Dal Responsabile del Procedimento al Responsabile del Progetto

Il cambiamento introdotto dal D.Lgs. 36/2023 riguarda la funzione e l’impostazione del ruolo.

Con il vecchio Codice, D.Lgs. 50/2016, il RUP era il Responsabile Unico del Procedimento, una figura legata al singolo procedimento amministrativo e alla legge 241/1990.

Oggi il RUP è il Responsabile Unico del Progetto. Il suo ruolo non è più limitato alla gestione del procedimento amministrativo, ma riguarda il coordinamento e il presidio dell’intero progetto. La funzione viene letta alla luce del principio del risultato, che attraversa il nuovo Codice e richiede alla stazione appaltante di arrivare all’affidamento e all’esecuzione dell’opera, del servizio o della fornitura nel rispetto di tempi, costi e qualità.

Il RUP come figura di coordinamento dell’intervento pubblico

Nel nuovo Codice il RUP assume una funzione gestionale più ampia. Presidia l’intero sviluppo dell’intervento e coordina le attività necessarie al raggiungimento degli obiettivi dell’appalto.

Ai sensi dell’art. 15, comma 5, il RUP assicura il completamento dell’intervento pubblico nei termini previsti e nel rispetto degli obiettivi connessi al suo incarico.

Per questo il suo ruolo riguarda sia la regolarità degli atti, sia il coordinamento tra le diverse fasi dell’appalto. Deve tenere insieme esigenze amministrative, valutazioni tecniche, vincoli economici e corretta esecuzione del contratto.

Il Codice consente anche di affiancare al RUP uno o più responsabili di fase. Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti possono nominare un responsabile per le fasi di programmazione, progettazione ed esecuzione e un responsabile per la fase di affidamento.

Questa ripartizione serve a distribuire le attività operative, ma non elimina l’unicità del RUP. Il RUP conserva le funzioni di supervisione, indirizzo e coordinamento. Il rapporto con i responsabili di fase e i limiti della delega vengono approfonditi più avanti.

Nomina del RUP: chi lo nomina e quando

La nomina del RUP avviene nel primo atto di avvio dell’intervento pubblico.

A nominarlo è la stazione appaltante o l’ente concedente, che lo individua tra i propri dipendenti, anche assunti a tempo determinato. Di preferenza, il RUP viene scelto all’interno dell’unità organizzativa titolare del potere di spesa.

Il nominativo del RUP viene poi indicato nel bando o nell’avviso di indizione della gara.

La nomina nel primo atto di avvio dell’intervento

Il Codice colloca la nomina del RUP all’inizio dell’intervento pubblico. Questo perché la procedura deve avere da subito un soggetto responsabile del coordinamento delle attività.

L’ufficio di RUP è obbligatorio. Il dipendente in possesso dei requisiti non può rifiutare l’incarico, salvo che ricorrano cause di incompatibilità previste dalla normativa.

Cosa succede se il RUP non viene nominato

Se il RUP non viene nominato all’avvio dell’intervento, le sue funzioni ricadono sul responsabile dell’unità organizzativa competente per l’intervento, come prevede l’art. 15, comma 2, ultimo periodo.

Il Codice evita così che una procedura resti senza un responsabile. Anche in caso di inerzia dell’amministrazione, deve sempre essere individuabile il soggetto chiamato a presidiare l’intervento.

Le novità del Correttivo: il RUP scelto da un’altra amministrazione

Il Correttivo al Codice, D.Lgs. 209/2024, in vigore dal 31 dicembre 2024, è intervenuto sulla nomina del RUP per rispondere alla carenza di personale qualificato in molte amministrazioni.

L’art. 4 del Correttivo ha modificato l’art. 15, comma 2, del Codice. In caso di accertata carenza nel proprio organico di personale in possesso dei requisiti previsti dall’Allegato I.2, la stazione appaltante può nominare il RUP anche tra i dipendenti di altre amministrazioni pubbliche.

Il RUP deve in ogni caso essere un dipendente pubblico. Può appartenere alla stazione appaltante oppure, nei casi previsti, a un’altra amministrazione. 

Il RUP può essere un professionista esterno?

No. Il RUP non può essere un libero professionista, un consulente privato o un soggetto esterno all’amministrazione in senso proprio.

I professionisti esterni possono ricevere incarichi di supporto e affiancamento, soprattutto quando servono competenze tecniche o specialistiche. Non assumono però la titolarità delle funzioni del RUP.

Le funzioni valutative e decisionali restano in capo al RUP interno, cioè al dipendente pubblico nominato secondo le regole del Codice.

A livello territoriale, alcune Regioni hanno introdotto strumenti di supporto agli enti. La legge regionale Lazio n. 1/2026 ha istituito un Elenco regionale volontario dei RUP, aperto ai dipendenti pubblici in possesso dei requisiti nazionali e organizzato per competenze ed esperienza. L’elenco serve a favorire la professionalizzazione degli incarichi e la rotazione, senza nuovi oneri.

Requisiti del RUP: titoli, esperienza e competenze

I requisiti del Responsabile Unico del Progetto cambiano in base all’oggetto e alla complessità dell’affidamento.

L’Allegato I.2 distingue tre ipotesi principali:

1. appalti di lavori;
2. contratti di servizi e forniture;
3. lavori di particolare complessità.

Requisiti del RUP negli appalti di lavori

Negli appalti di lavori, il RUP deve essere un tecnico abilitato all’esercizio della professione.

L’esperienza richiesta cambia in base all’importo dell’intervento.

Importo dei lavori	Esperienza professionale richiesta
Pari o superiore alla soglia di rilevanza europea	Almeno 5 anni
Da 1 milione di euro fino alla soglia UE	Almeno 3 anni
Inferiore a 1 milione di euro	Almeno 1 anno

Requisiti del RUP per servizi e forniture

Per i contratti di servizi e forniture, l’art. 5, comma 2 dell’Allegato I.2 gradua l’esperienza in base all’importo del contratto.

Il RUP deve avere:

• almeno 1 anno di esperienza per i contratti di importo inferiore alle soglie di rilevanza europea indicate dall’art. 14 del Codice;
• almeno 3 anni di esperienza per i contratti di importo pari o superiore alle soglie europee.

Quando l’affidamento riguarda settori ad alto contenuto tecnico, come dispositivi medici o sistemi informatici, la stazione appaltante può richiedere competenze supplementari e una laurea magistrale.

Lavori complessi e competenze di project management

Per i lavori di particolare complessità, i requisiti sono più elevati.

L’art. 4, comma 4 dell’Allegato I.2 richiede al RUP:

• almeno cinque anni di esperienza nelle attività di programmazione, progettazione, affidamento o esecuzione di appalti e concessioni di lavori;
• una laurea magistrale o specialistica nelle materie oggetto dell’intervento;
• un’adeguata competenza in project management, acquisita anche attraverso corsi di formazione.

Il Codice richiama anche la formazione del personale che opera nelle procedure di appalto. L’art. 15, comma 7 prevede che le stazioni appaltanti adottino un piano di formazione per chi svolge funzioni legate ai contratti pubblici.

Per il RUP, soprattutto negli interventi più complessi, le competenze tecniche devono essere affiancate da conoscenze giuridiche, amministrative e finanziarie. 

Compiti del RUP nelle fasi dell’appalto

L’Allegato I.2 al Codice divide i compiti del Responsabile Unico del Progetto in tre gruppi: compiti comuni a tutti i contratti e a tutte le fasi, compiti della fase di affidamento e compiti della fase esecutiva.

Il riferimento generale è l’art. 6 dell’Allegato I.2. La norma affida al RUP il coordinamento del processo realizzativo dell’intervento pubblico, nel rispetto dei tempi, dei costi preventivati, della qualità richiesta e della manutenzione programmata. Nella fase di esecuzione, il RUP vigila anche sul rispetto delle norme a tutela della sicurezza e della salute dei lavoratori.

Dove sono nominati i responsabili di fase, il RUP si avvale della loro attività. Resta però il soggetto che coordina l’intervento e conserva le funzioni che il Codice gli attribuisce.

Compiti nella programmazione e nella progettazione

Nella fase di programmazione e nelle attività trasversali, il RUP fornisce dati e informazioni utili alla predisposizione del programma triennale dei lavori pubblici, del programma triennale per l’acquisto di beni e servizi e del programma annuale, secondo quanto previsto dall’art. 37 del Codice.

Il RUP verifica anche che le aree e gli immobili interessati dall’intervento siano liberi e disponibili. In caso di lavori, controlla la regolarità urbanistica o promuove le varianti necessarie.

Quando l’intervento richiede il coinvolgimento di più amministrazioni, il RUP può proporre alla stazione appaltante la conclusione di un accordo di programma. Può inoltre proporre o indire la conferenza di servizi, se occorre acquisire intese, pareri, concessioni, autorizzazioni, permessi, licenze, nulla osta o altri assensi.

Nella fase progettuale, il RUP:

• svolge la verifica dei progetti per i lavori di importo inferiore a 1 milione di euro;
• assicura il rispetto del procedimento di verifica della progettazione;
• sottoscrive la validazione del progetto posto a base di gara, insieme all’eventuale responsabile della progettazione;
• accerta e attesta le condizioni che impongono di non suddividere l’appalto in lotti, ai sensi dell’art. 58.

Sulla validazione del progetto, il parere MIT n. 4141/2026 ha chiarito che il RUP può discostarsi dagli esiti della verifica e adottare un provvedimento di mancata validazione. Deve però motivare il dissenso. L’obbligo di motivazione deriva dalla lettura coordinata del Codice e della legge 241/1990.

Compiti nella fase di affidamento

Nella fase di affidamento, il RUP coordina la procedura e verifica il corretto svolgimento delle attività di gara.

Tra i suoi compiti rientrano:

• la scelta dei sistemi di affidamento;
• l’individuazione della tipologia di contratto;
• la scelta del criterio di aggiudicazione;
• la richiesta di nomina della commissione giudicatrice, in caso di offerta economicamente più vantaggiosa;
• l’acquisizione del CIG, se non è nominato un responsabile per la fase di affidamento;
• l’adozione del provvedimento finale di affidamento, quando il RUP ha il potere di manifestare all’esterno la volontà della stazione appaltante.

Se non è nominato un responsabile di fase, il RUP verifica anche la documentazione amministrativa.

In caso di aggiudicazione con il criterio del minor prezzo, il RUP verifica la congruità delle offerte e può procedere direttamente alla valutazione delle offerte economiche.

Verifica delle offerte anomale, esclusioni e rapporto con la commissione

La verifica delle offerte anormalmente basse è uno dei compiti più delicati della fase di affidamento.

Ai sensi dell’art. 110 del Codice, quando un’offerta appare anomala rispetto alle prestazioni richieste, il RUP chiede all’operatore economico le giustificazioni necessarie per accertare congruità, serietà, sostenibilità e realizzabilità dell’offerta.

La verifica serve a evitare l’aggiudicazione a un’offerta non sostenibile, con il rischio di problemi nella fase esecutiva.

Il RUP dispone anche le esclusioni dalla gara, nei casi previsti dal Codice. Questo potere, però, deve essere coordinato con le competenze della commissione giudicatrice.

In caso di offerta economicamente più vantaggiosa, la commissione valuta l’offerta tecnica. Il RUP può svolgere attività di controllo sulla regolarità della procedura, ma non può sostituire le proprie valutazioni tecniche a quelle della commissione, salvo errori macroscopici o valutazioni manifestamente irragionevoli.

Il principio è stato ribadito dal Consiglio di Stato, sez. V, 17 maggio 2024, n. 4435. La sentenza riguarda un appalto integrato finanziato con fondi PNRR. Il RUP aveva escluso la ditta prima classificata per presunti errori nella valutazione dell’offerta tecnica, nonostante il diverso avviso di due commissari.

Il Consiglio di Stato ha confermato che il RUP può esercitare un controllo di regolarità e può chiedere chiarimenti alla commissione. Non può però sostituirsi alla commissione nella valutazione dell’offerta tecnica, se non emergono errori manifesti o valutazioni palesemente irragionevoli.

Per questo, quando il RUP nutre dubbi sulla valutazione tecnica, deve formulare osservazioni e chiedere approfondimenti alla commissione. L’esclusione diretta dell’impresa richiede un vizio evidente, non una diversa lettura dell’offerta.

Compiti nella fase esecutiva

Nella fase di esecuzione, il RUP verifica che il contratto sia eseguito nel rispetto dei documenti contrattuali.

Tra i suoi compiti rientrano:

• fornire istruzioni al direttore dei lavori;
• vigilare, con il coordinatore per la sicurezza, sul rispetto delle norme di sicurezza, anche nel subappalto;
• assumere il ruolo di responsabile dei lavori in materia di salute e sicurezza nei cantieri;
• nominare i coordinatori per la sicurezza in progettazione ed esecuzione;
• autorizzare le modifiche contrattuali;
• approvare i nuovi prezzi per lavorazioni aggiuntive;
• ordinare la sospensione dei lavori per ragioni di interesse pubblico e disporne la ripresa;
• avviare le procedure di accordo bonario, quando ne ricorrono i presupposti in relazione alle riserve dell’appaltatore;
• proporre la risoluzione del contratto;
• applicare le penali per ritardi o inadempimenti, anche sulla base delle segnalazioni del direttore dei lavori;
• rilasciare i certificati di pagamento;
• verificare la regolarità contributiva di appaltatore e subappaltatori;
• emettere i certificati di ultimazione e di esecuzione;
• vigilare sull’esecuzione conforme anche nelle concessioni;
• verificare che le prestazioni siano svolte dall’impresa ausiliaria nei contratti di avvalimento.

RUP, responsabili di fase e commissione di gara

Il Codice consente di affiancare al RUP uno o più responsabili di fase.

L’art. 15, comma 4 prevede che, ferma restando l’unicità del RUP, la stazione appaltante possa nominare:

• un responsabile per le fasi di programmazione, progettazione ed esecuzione;
• un responsabile per la fase di affidamento.

La nomina dei responsabili di fase serve a distribuire il carico operativo nelle procedure più complesse. Non modifica però la posizione del RUP, che conserva le funzioni di supervisione, indirizzo e coordinamento.

Il riparto dei compiti è rilevante anche nel contenzioso. Un provvedimento adottato da un soggetto privo del relativo potere può essere contestato, soprattutto quando produce effetti sull’ammissione, sull’esclusione o sulla posizione dell’operatore economico.

Cosa possono fare i responsabili di fase

I responsabili di fase possono svolgere attività istruttorie, preparatorie e operative.

Possono, ad esempio, curare verifiche documentali, raccogliere atti, predisporre bozze, seguire attività amministrative della fase assegnata e supportare il RUP nella gestione della procedura.

Il loro intervento resta però interno al procedimento. Non attribuisce, da solo, poteri decisionali verso l’esterno.

Il parere del Consiglio di Stato n. 1463/2024, reso sullo schema del Correttivo, ha qualificato il responsabile di fase come responsabile di procedimento privo di poteri a valenza esterna. Da qui il limite: può collaborare all’istruttoria, ma non può esercitare le prerogative che il Codice riserva al RUP.

Quali poteri restano riservati al RUP

Restano in capo al RUP i poteri valutativi e decisionali che incidono sulla procedura e sulla posizione dei concorrenti.

Il RUP può assegnare ai collaboratori la predisposizione materiale degli atti, compresa la bozza della legge di gara. Non può però trasferire i poteri che la norma attribuisce alla sua funzione.

La giurisprudenza amministrativa ha confermato questo riparto.

Con la sentenza Consiglio di Stato n. 7065/2025, è stato chiarito che il potere di disporre l’esclusione dalla gara resta una decisione del RUP. Gli uffici di supporto svolgono attività istruttoria, ma non assumono la decisione finale sugli atti che incidono sui concorrenti.

La pronuncia riguardava un appalto PNRR e ha affrontato anche i limiti del soccorso istruttorio sugli elementi essenziali dell’offerta.

Sulla stessa linea, il Consiglio di Stato, n. 916 del 4 febbraio 2026, è tornato sul rapporto tra RUP e organi di supporto. Il seggio di gara svolge operazioni amministrative e formali di ammissione ed esclusione. La commissione giudicatrice, invece, valuta l’offerta tecnica. Il RUP coordina la procedura e adotta gli atti che rientrano nella sua competenza.

RUP e DEC: quando possono coincidere

Il Direttore dell’Esecuzione del Contratto, o DEC, controlla il regolare svolgimento delle prestazioni nella fase esecutiva dei contratti di servizi e forniture.

Di norma, il RUP può svolgere anche le funzioni di DEC. In questo modo, la stessa figura segue il contratto dalla fase di affidamento al controllo dell’esecuzione.

La regola generale

La coincidenza tra RUP e DEC è ammessa quando il contratto non richiede una direzione esecutiva distinta.

Il cumulo delle funzioni presuppone che il RUP abbia le competenze necessarie per controllare l’esecuzione del contratto e che non ricorra una delle ipotesi in cui il Codice impone la nomina di un DEC autonomo.

Quando il DEC deve essere distinto dal RUP

Il Correttivo D.Lgs. 209/2024 ha modificato i casi in cui il DEC deve essere una figura distinta dal RUP. È stato eliminato il riferimento generale alle soglie europee.

Oggi la separazione è obbligatoria solo nelle ipotesi previste dall’art. 32 dell’Allegato II.14 al Codice:

• per i servizi, quando le prestazioni sono ad alto contenuto tecnologico o di particolare importanza, secondo l’elenco dell’art. 32, comma 2;
• per le forniture, quando le prestazioni hanno importo superiore a 500.000 euro, ai sensi dell’art. 32, comma 3.

Fuori da questi casi, il RUP può cumulare il ruolo di DEC, se possiede le competenze richieste.

Quando la separazione è obbligatoria, la stazione appaltante deve affidare il controllo esecutivo a una figura distinta. Questo accade negli affidamenti più tecnici o di importo rilevante, dove serve una vigilanza dedicata sull’esecuzione delle prestazioni.

Supporto al RUP e limiti di spesa

Negli affidamenti complessi, il RUP può avvalersi di un supporto qualificato.

La disciplina distingue due ipotesi diverse:

• la struttura stabile di supporto al RUP;
• il supporto esterno affidato a professionisti quando mancano competenze tecniche interne.

La distinzione è stata chiarita anche dalla Corte dei conti, Sezione Abruzzo, deliberazione n. 41/2024/PAR, soprattutto con riferimento ai limiti di spesa applicabili.

Struttura stabile di supporto al RUP

La prima ipotesi è la struttura stabile di supporto al RUP, prevista dall’art. 15, comma 6, del Codice e dall’art. 3 dell’Allegato I.2.

Si tratta di una struttura destinata ad affiancare il RUP negli appalti più complessi, per consentire una gestione più ordinata delle attività tecniche, amministrative e istruttorie.

Per questa forma di supporto, le risorse destinabili non possono superare l’1% dell’importo posto a base di gara.

Supporto esterno quando mancano i requisiti tecnici

La seconda ipotesi riguarda il supporto previsto dall’art. 2, comma 3, dell’Allegato I.2.

Qui l’amministrazione affida a professionisti esterni attività di supporto per sopperire alla carenza di requisiti o competenze tecniche del RUP interno.

In questo caso, secondo la Corte dei conti, il limite dell’1% non si applica.

Il compenso del professionista deve essere calcolato secondo i parametri ministeriali, nel rispetto della disciplina sull’equo compenso, legge 21 aprile 2023, n. 49.

Il supporto esterno non trasferisce al professionista la funzione di RUP. Il RUP resta il dipendente pubblico nominato dalla stazione appaltante. Il professionista svolge attività di affiancamento, senza assumere le funzioni valutative e decisionali riservate al RUP.

Affidamento diretto e soglia dei 140.000 euro

Va chiarito anche cosa significa “affidamento senza gara” negli incarichi di supporto al RUP.

L’affidamento diretto è ammesso entro la soglia prevista per i servizi di ingegneria e architettura, pari a 140.000 euro, ai sensi dell’art. 50, comma 1, lett. b), del Codice.

Oltre tale importo, la stazione appaltante deve ricorrere alle procedure competitive previste dal Codice.

Compenso e incentivo tecnico del RUP

Il Codice riconosce al Responsabile Unico del Progetto un incentivo tecnico, cioè un compenso aggiuntivo collegato alle funzioni svolte nelle procedure di appalto.

Incentivo tecnico del 2%

L’incentivo tecnico è pari al 2% dell’importo posto a base di gara.

La somma viene ripartita tra il RUP e gli altri soggetti tecnici coinvolti nella procedura, nel rispetto del tetto individuale previsto dal Codice.

L’incentivo non remunera genericamente la partecipazione alla procedura. È collegato alle funzioni tecniche svolte e alla ripartizione interna stabilita dall’amministrazione secondo le regole dell’art. 45 del Codice.

Incentivi ai dirigenti dopo il Correttivo e il d.l. 73/2025

Una modifica importante riguarda il personale dirigenziale.

L’art. 16 del Correttivo, D.Lgs. 209/2024, e l’art. 2 del d.l. 73/2025 hanno rimosso il divieto per i dirigenti di percepire gli incentivi per funzioni tecniche previsti dall’art. 45 del Codice.

La corresponsione è ammessa in deroga espressa al principio di onnicomprensività della retribuzione dirigenziale, previsto dall’art. 24, comma 3, del D.Lgs. 165/2001.

La decorrenza riguarda le funzioni svolte a partire dal 31 dicembre 2024, anche per appalti già avviati a quella data.

Le amministrazioni devono trasmettere ogni anno agli organi di controllo interno ed esterno i dati sui compensi liquidati ai dirigenti.

Responsabilità del Responsabile Unico del Progetto

Il Responsabile Unico del Progetto risponde della gestione amministrativa e tecnica dell’appalto e della corretta conduzione delle operazioni affidate alla sua competenza.

Quando la procedura presenta errori, omissioni o irregolarità, il RUP può essere esposto a responsabilità civile, contabile e penale. Il rischio aumenta quando gli atti non sono motivati, le verifiche non sono documentate o i poteri vengono esercitati da soggetti diversi da quelli competenti.

Per chi ricopre l’incarico, conoscere questi confini serve a evitare che un errore nella gestione della gara o dell’esecuzione diventi una contestazione personale.

Responsabilità civile e contabile

Il RUP può rispondere civilmente dei danni causati da errori o omissioni nella gestione dell’intervento, soprattutto quando producono ritardi, maggiori costi o pregiudizi per l’amministrazione.

La responsabilità contabile riguarda invece l’uso delle risorse pubbliche. Spese non giustificate, omissioni di controllo, carenze nella vigilanza o scelte che producono un danno per l’amministrazione possono integrare un danno erariale.

In questi casi interviene la Corte dei conti, che accerta il danno e, se ne ricorrono i presupposti, può condannare il responsabile al risarcimento delle somme indebitamente impiegate.

Responsabilità penale

Il RUP può incorrere anche in responsabilità penale quando la condotta assume rilievo sotto il profilo del dolo, della frode o dell’alterazione della procedura.

Rientrano tra le ipotesi più gravi la falsificazione di documenti, l’alterazione degli atti di gara, la manipolazione della procedura o l’intervento diretto a favorire un operatore economico.

In questi casi le conseguenze possono comprendere sanzioni pecuniarie e pene detentive, secondo la fattispecie contestata.

Come ridurre il rischio negli atti di gara e nella fase esecutiva

La responsabilità del RUP si riduce soprattutto con una gestione ordinata degli atti.

Tre aspetti meritano particolare attenzione:

1. motivazione delle decisioni, soprattutto in caso di esclusioni, mancata validazione del progetto, verifica dell’anomalia, sospensioni, varianti o applicazione di penali;
2. tracciabilità dell’istruttoria, con documenti, verbali e verifiche che rendano ricostruibile il percorso seguito;
3. rispetto del riparto di competenze, evitando di trasferire a collaboratori, seggio di gara o responsabili di fase poteri che il Codice riserva al RUP.

L’ANAC ha richiamato più volte le stazioni appaltanti alla necessità di un controllo sostanziale, soprattutto nella fase esecutiva. Le carenze di vigilanza, la mancata verbalizzazione delle attività e l’assenza di verifiche documentate espongono sia il RUP sia l’amministrazione.

Il supporto tecnico e legale può essere utile negli affidamenti complessi, nelle procedure ad alto rischio di contenzioso e nelle fasi in cui una decisione del RUP incide direttamente sulla posizione degli operatori economici.

Quando serve assistenza sugli atti del RUP

Una scelta del RUP può incidere sull’ammissione alla gara, sull’esclusione di un concorrente, sulla validazione del progetto, sulla verifica dell’anomalia, sulle varianti o sulla gestione dell’esecuzione.

In questi casi non basta leggere l’atto isolato. Occorre verificare competenza, istruttoria, motivazione, rapporto con responsabili di fase, seggio di gara e commissione giudicatrice.

Appalti 360 assiste operatori economici, RUP e stazioni appaltanti nella valutazione degli atti di gara, nella gestione del contratto e nel contenzioso sugli atti adottati durante la procedura.

Domande frequenti sul RUP

Il responsabile di fase può disporre l’esclusione da una gara?+

No, se l’atto incide sulla partecipazione alla gara il potere è riservato al RUP. Il responsabile di fase può svolgere attività istruttoria, ma la decisione deve essere assunta dal soggetto competente.

Il RUP può non validare un progetto già verificato positivamente?+

Sì, ma deve motivare il dissenso. La mancata validazione non può essere una scelta apodittica: deve spiegare le ragioni tecniche e amministrative per cui il RUP si discosta dagli esiti della verifica.

Il supporto esterno può sostituire il RUP?+

No. Il professionista esterno può supportare il RUP, ma non può diventare titolare del ruolo. Il RUP resta un dipendente pubblico, anche quando l’amministrazione si avvale di competenze esterne.

Se il RUP firma un atto preparato da altri, chi risponde?+

Dipende dall’atto e dal tipo di vizio. La predisposizione materiale può essere svolta dagli uffici di supporto, ma il RUP resta responsabile degli atti che adotta e delle valutazioni che la legge gli riserva.

La direttiva 2006/123/CE, nota come Direttiva Bolkestein, ha cambiato il modo in cui vengono assegnate molte concessioni in Italia, soprattutto quando l’attività economica riguarda beni, spazi o servizi disponibili in numero limitato.

In questi casi, la concessione non può proseguire per effetto di rinnovi automatici. Alla scadenza, l’amministrazione deve rimettere il titolo al confronto tra operatori, con criteri trasparenti e senza vantaggi automatici per chi già gestisce il bene o il servizio.

Per chi partecipa a una gara, la Bolkestein impone una lettura più attenta del bando: non solo requisiti di partecipazione, ma anche criteri di selezione, durata del titolo, posizione del concessionario uscente, investimenti richiesti e compatibilità di proroghe o indennizzi con il diritto europeo.

Il dibattito italiano si è concentrato soprattutto sulle concessioni balneari, ma la Bolkestein non si esaurisce lì. I suoi principi possono incidere su tutte le ipotesi in cui l’accesso a un’attività economica dipende da un titolo limitato: concessioni demaniali, commercio su aree pubbliche e altri servizi soggetti a selezione.

Cos’è la Direttiva Bolkestein e come è stata recepita in Italia

La Direttiva Bolkestein è la direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, approvata il 12 dicembre 2006 e relativa ai servizi nel mercato interno. Prende il nome da Frits Bolkestein, commissario europeo per il mercato interno nella Commissione Prodi, che ne curò la proposta originaria.

La direttiva interviene su due libertà fondamentali del diritto europeo:

• la libertà di stabilimento, che consente a un operatore economico di insediarsi stabilmente in un altro Stato membro;
• la libera prestazione dei servizi, che consente di offrire servizi in uno Stato membro diverso da quello di stabilimento.

Nel settore delle concessioni, questi principi incidono sulle modalità di accesso al mercato. Quando il numero dei titoli disponibili è limitato, l’amministrazione non può gestire l’assegnazione come una prosecuzione del rapporto esistente, ma deve rispettare criteri di trasparenza, imparzialità e parità di trattamento.

La 2006/123/CE è una direttiva quadro. Non disciplina ogni singolo settore, ma fissa regole trasversali su accesso al mercato, requisiti autorizzatori, procedure di selezione e durata dei titoli. Questo spiega perché i suoi principi possono incidere anche su discipline nazionali di settore, soprattutto quando riguardano concessioni o autorizzazioni su risorse limitate.

L’Italia ha recepito la direttiva con il D.Lgs. 26 marzo 2010, n. 59. Il decreto individua le esclusioni, regola i regimi autorizzatori, gli sportelli unici, le procedure semplificate e le condizioni di accesso al mercato dei servizi. Resta il riferimento generale per l’applicazione della Bolkestein in Italia, accanto alle norme che regolano le singole tipologie di concessione.

Il termine di recepimento della direttiva, fissato al 28 dicembre 2009, conserva rilievo anche nelle controversie sulle concessioni, perché segna il momento a partire dal quale il diritto interno avrebbe dovuto essere allineato ai principi europei.

A quali concessioni si applica la Bolkestein

La Direttiva Bolkestein ha un ambito ampio: riguarda i servizi prestati da operatori stabiliti in uno Stato membro, salvo le esclusioni previste dalla stessa direttiva.

Per le imprese che partecipano a una gara o gestiscono una concessione, la prima verifica riguarda l’inquadramento dell’attività nel perimetro della direttiva. Da questa verifica dipendono le regole applicabili alla procedura, la durata del titolo, il rapporto con il concessionario uscente e la possibilità di contestare proroghe o requisiti non compatibili con il diritto europeo.

Servizi inclusi ed esclusioni

L’articolo 1 della direttiva riguarda i servizi prestati dietro corrispettivo economico nel mercato interno. L’articolo 2 individua invece i settori esclusi.

L’elenco delle esclusioni è tassativo. Gli Stati membri non possono sottrarre alla direttiva ulteriori settori con una norma interna, se quel settore non rientra tra le esclusioni previste dal diritto europeo.

Restano esclusi, tra gli altri:

• servizi finanziari;
• servizi sanitari, farmaceutici e sociali;
• servizi audiovisivi;
• gioco d’azzardo;
• servizi privati di sicurezza;
• attività notarili;
• somministrazione di lavoro;
• trasporti, salvo specifiche eccezioni.

A questi si aggiungono alcuni regimi disciplinati da normative settoriali specifiche, come energia, gas, servizio idrico, rifiuti e servizi postali.

Concessioni demaniali e attività turistico-ricreative

Le concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali con finalità turistico-ricreative rientrano nell’ambito della direttiva quando consentono l’esercizio di un’attività economica su una risorsa pubblica limitata. Da questa qualificazione derivano gli obblighi già esaminati: procedura selettiva, durata limitata, divieto di rinnovo automatico e assenza di vantaggi ingiustificati per il concessionario uscente.

Lo stesso criterio può riguardare anche le concessioni demaniali lacuali e fluviali con finalità turistico-ricreative, quando ricorrono i presupposti dell’articolo 12.

Commercio su aree pubbliche

La Bolkestein non riguarda solo le concessioni balneari. Anche il commercio su aree pubbliche può rientrare nell’ambito della direttiva.

La Corte di Giustizia UE, con la sentenza del 30 gennaio 2018, ha riconosciuto che l’attività di vendita al dettaglio su aree pubbliche, su posteggi assegnati o in forma itinerante, costituisce un servizio ai sensi della direttiva.

In questo settore, la scarsità non dipende da una risorsa naturale, ma dalla limitatezza degli spazi disponibili. I posteggi su area pubblica sono beni limitati: proprio questa limitatezza può rendere necessario il ricorso a procedure selettive, nel rispetto dei principi di trasparenza, imparzialità e parità di trattamento.

Altre concessioni di servizi

L’ambito della direttiva può estendersi anche ad altre concessioni che hanno per oggetto attività di servizi soggette a un numero limitato di titoli.

Possono venire in rilievo, secondo la disciplina del singolo settore:

• gestione di impianti sportivi;
• parcheggi pubblici;
• alcuni servizi turistici;
• attività economiche su aree del demanio ferroviario o stradale;
• altri servizi assoggettati a regimi autorizzatori limitati.

La verifica resta sempre legata al caso specifico. Occorre valutare la natura dell’attività, il regime autorizzatorio, la disponibilità effettiva della risorsa e l’eventuale presenza di una delle esclusioni previste dalla direttiva o dal D.Lgs. 59/2010.

I principi della Bolkestein nelle gare per concessioni

I principi della Direttiva Bolkestein sono trasversali al settore dei servizi e si riflettono anche sull’assegnazione delle concessioni su beni o servizi pubblici.

Non è detto che nei bandi e nei disciplinari il riferimento alla direttiva sia sempre espresso. Le sue regole, però, incidono sulla struttura della procedura: requisiti di partecipazione, criteri di valutazione, durata del titolo, posizione del concessionario uscente.

Libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi

La direttiva si collega anzitutto a due libertà del diritto europeo:

• la libertà di stabilimento, sancita dall’articolo 49 TFUE, che riconosce all’operatore economico il diritto di insediarsi stabilmente in un altro Stato membro per esercitarvi un’attività di servizi;
• la libera prestazione dei servizi, prevista dall’articolo 56 TFUE, che consente invece di operare in uno Stato diverso da quello di stabilimento, senza dover necessariamente aprire una sede nel territorio in cui il servizio viene svolto.

Nel settore delle concessioni, questi principi incidono sul modo in cui l’amministrazione costruisce la gara. Il bando non può prevedere requisiti che, di fatto, escludano operatori di altri Stati membri o li penalizzino rispetto agli operatori nazionali.

Non discriminazione, parità di trattamento e trasparenza

Accanto alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi operano tre principi fondamentali: 

1. non discriminazione che impedisce all’amministrazione di trattare in modo diverso operatori che si trovano nella stessa situazione;
2. parità di trattamento che impone di definire in anticipo i criteri di selezione e di applicarli a tutti i candidati secondo le stesse regole;
3. trasparenza che richiede che l’avvio della procedura, le condizioni di partecipazione, i criteri di valutazione e l’esito siano conoscibili dagli operatori interessati.

Sono questi principi a strutturare l’evidenza pubblica nelle concessioni su risorse limitate. Per l’impresa che partecipa, rappresentano il parametro per valutare se il bando rispetta il diritto europeo o se contiene previsioni idonee a restringere il confronto tra operatori.

Clausole di gara e limiti alla concorrenza

Le criticità più frequenti emergono quando la procedura, pur formalmente aperta, contiene clausole che rendono più difficile la partecipazione di operatori diversi dal concessionario uscente o dagli operatori già radicati sul territorio.

Rientrano in questa categoria, ad esempio:

• vincoli territoriali non giustificati;
• requisiti di esperienza modellati su uno specifico mercato locale;
• criteri di valutazione che finiscono per premiare automaticamente chi già gestisce il bene o il servizio;
• requisiti sproporzionati rispetto all’oggetto della concessione.

In questi casi, il problema riguarda l’equilibrio complessivo della gara e la sua capacità di garantire un confronto effettivo tra operatori.

Articolo 12 della Bolkestein

L’articolo 12 della Direttiva Bolkestein è la disposizione che collega i principi europei alla disciplina delle concessioni su risorse limitate.

I principi generali della direttiva – libertà di stabilimento, non discriminazione, parità di trattamento e trasparenza – valgono per il settore dei servizi nel suo insieme. 

L’articolo 12 definisce gli obblighi dell’amministrazione che assegna un titolo quando il numero delle autorizzazioni disponibili è limitato.

È la norma da cui discendono tre conseguenze fondamentali:

• la necessità di una procedura selettiva;
• la durata limitata del titolo;
• il divieto di rinnovo automatico e di vantaggi al concessionario uscente.

Gare per concessioni su risorse scarse

L’articolo 12 si applica quando il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività è limitato per scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche utilizzabili.

Quando ricorre questa condizione, l’amministrazione deve attivare una procedura di selezione tra i candidati potenziali. La procedura deve offrire garanzie di imparzialità e trasparenza, con adeguata pubblicità dell’avvio, dello svolgimento e dell’esito.

Durata limitata e divieto di rinnovo automatico

Nel settore delle concessioni la scarsità della risorsa impedisce di trattare il titolo come una posizione destinata a proseguire per effetto di proroghe o rinnovi. Alla scadenza, la concessione deve tornare al confronto tra operatori.

L’autorizzazione rilasciata all’esito della selezione avrà quindi una durata limitata.

La durata deve essere sufficiente a consentire l’ammortamento degli investimenti e una remunerazione adeguata del capitale impiegato, ma non può essere estesa oltre quanto necessario. Una durata eccessiva finirebbe per chiudere il mercato e impedire l’accesso di nuovi operatori.

L’articolo 12 esclude:

• il rinnovo automatico del titolo;
• il riconoscimento di vantaggi al prestatore uscente;
• l’attribuzione di benefici a soggetti collegati al precedente concessionario.

Il concessionario uscente può partecipare alla nuova procedura, ma deve farlo nel rispetto delle stesse regole applicate agli altri operatori.

Come si valuta la scarsità della risorsa

L’applicazione dell’articolo 12 dipende dalla verifica della scarsità della risorsa. È su questo aspetto che si è concentrata una parte rilevante del contenzioso italiano.

La Corte di Giustizia UE, con la sentenza Promoimpresa del 14 luglio 2016, ha affermato che la verifica della scarsità non può essere svolta in modo astratto o su scala eccessivamente ampia. Per le concessioni demaniali marittime, la valutazione deve guardare al territorio di riferimento dell’attività, non al patrimonio costiero nazionale considerato nel suo insieme.

Le sentenze dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 17 e 18 del 2021 hanno applicato questo criterio alle concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreative. In molti territori, le aree disponibili per nuovi operatori risultano già occupate o prossime al limite massimo di utilizzo.

La valutazione della scarsità non riguarda soltanto il demanio marittimo. Lo stesso ragionamento è stato richiamato anche per il commercio su aree pubbliche, dove gli spazi disponibili possono costituire una risorsa limitata per ragioni territoriali, economiche e amministrative.

Perché la scarsità incide sulla legittimità del bando?

Per le imprese che partecipano a una gara per concessione, la scarsità della risorsa non è un dato marginale. Incide sulla scelta dell’amministrazione di procedere a gara, sulla durata del titolo, sui criteri di selezione e sul trattamento del concessionario uscente.

Una valutazione incompleta, generica o non motivata può incidere sulla legittimità della procedura.

Per questo, nell’analisi del bando occorre verificare:

• come l’amministrazione ha motivato la limitatezza della risorsa;
• se la durata della concessione è proporzionata agli investimenti richiesti;
• se sono previsti vantaggi diretti o indiretti per il concessionario uscente;
• se la procedura garantisce pubblicità, imparzialità e parità di trattamento.

Giurisprudenza sulla Bolkestein

L’applicazione della Direttiva Bolkestein in Italia è stata definita in larga parte dalla giurisprudenza.

Il legislatore nazionale è intervenuto più volte sulla durata delle concessioni e sulle proroghe. Sono state però la Corte di Giustizia UE e il Consiglio di Stato a chiarire il rapporto tra disciplina interna, articolo 12 della direttiva e obbligo di gara.

La sentenza Promoimpresa

La sentenza Promoimpresa della Corte di Giustizia UE, pronunciata il 14 luglio 2016 nelle cause riunite C-458/14 e C-67/15, rappresenta il punto di avvio della giurisprudenza europea sulle proroghe delle concessioni demaniali marittime.

La Corte ha affermato che le proroghe automatiche delle concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreative sono incompatibili con l’articolo 12 della direttiva quando riguardano risorse naturali scarse.

La proroga senza gara impedisce agli altri operatori di concorrere all’assegnazione del titolo e contrasta con la selezione imparziale e trasparente richiesta dall’articolo 12.

La Corte ha chiarito anche un secondo aspetto: la verifica di scarsità deve guardare al territorio rilevante per l’attività, con attenzione alla reale disponibilità della risorsa.

Adunanza Plenaria 17-18/2021 e disapplicazione delle proroghe

Le sentenze dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 17 e 18 del 2021 hanno portato i principi della Promoimpresa dentro l’ordinamento italiano.

Il Consiglio di Stato ha affermato che l’articolo 12 della direttiva, nella parte in cui vieta proroghe automatiche su risorse scarse, è una norma self-executing. Questo significa che può essere applicata direttamente, senza attendere un ulteriore intervento del legislatore nazionale.

Da questa qualificazione discende che le norme interne che prevedono proroghe automatiche incompatibili con il diritto europeo non devono essere applicate né dal giudice né dalla pubblica amministrazione.

L’amministrazione concedente non può limitarsi ad applicare la proroga interna. Deve verificare la compatibilità della disciplina nazionale con il diritto europeo e, se il contrasto sussiste, procedere alla disapplicazione. Lo stesso vale per il giudice amministrativo, chiamato a valutare la legittimità degli atti fondati su proroghe o rinnovi non compatibili con la direttiva.

La disapplicazione incide sulla validità del titolo, sulla posizione del concessionario uscente e sulla possibilità, per altri operatori, di contestare la mancata apertura della procedura competitiva.

Le sentenze hanno inciso in modo particolare sulle concessioni demaniali marittime, ma il ragionamento non riguarda soltanto quel settore. Quando una concessione consente l’esercizio di un’attività economica su una risorsa limitata, i principi di gara, trasparenza e parità di trattamento devono orientare la gestione del titolo alla scadenza.

Bolkestein e concessioni balneari: proroghe, gare e calendario nazionale

Le concessioni balneari sono il settore in cui il contrasto tra disciplina nazionale, proroghe automatiche e principi europei è emerso con maggiore evidenza. Per molti anni, l’accesso al demanio marittimo è rimasto legato alla posizione dei concessionari già insediati: tratti di costa economicamente rilevanti, titoli rinnovati o prorogati nel tempo, assenza di gare periodiche e ingresso di nuovi operatori reso di fatto difficile.

Le scadenze dei titoli sono entrate stabilmente nel dibattito proprio per questo motivo: misurano l’effettiva applicazione delle regole di concorrenza sul demanio costiero. Ogni proroga ha rinviato il momento in cui le amministrazioni avrebbero dovuto bandire le gare, mantenendo in vita un sistema fondato sulla continuità dei rapporti concessori.

Dal diritto di insistenza alle proroghe legislative

Prima il diritto di insistenza, poi le proroghe legislative, hanno consolidato un modello nel quale la scadenza della concessione non coincideva con una reale riapertura del mercato. In molti casi, chi gestiva lo stabilimento continuava a occupare il bene, mentre gli operatori interessati a subentrare non avevano accesso a una procedura competitiva.

Per quasi vent’anni le proroghe hanno permesso ai concessionari di proseguire l’attività senza l’apertura di nuove gare, posticipando di volta in volta la scadenza dei titoli in essere. La direttiva Bolkestein, recepita in Italia con il d.lgs. 59/2010, è rimasta sostanzialmente inattuata sul demanio costiero.

La questione riguarda soprattutto le concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali con finalità turistico-ricreative, dove le proroghe hanno inciso più a lungo sull’apertura delle gare e sul confronto tra operatori economici.

Disapplicazione delle proroghe: da Promoimpresa ai TAR sul DL 131/2024

La giurisprudenza europea e nazionale ha progressivamente escluso la compatibilità delle proroghe automatiche con la direttiva 2006/123/CE. La sentenza Promoimpresa e le decisioni dell’Adunanza Plenaria n. 17 e 18 del 2021 hanno escluso che la continuità del gestore uscente possa giustificare, da sola, la prosecuzione del rapporto quando il bene è limitato e viene utilizzato per un’attività economica.

Le sentenze dell’Adunanza Plenaria hanno stabilito che le proroghe generalizzate sono in contrasto con il diritto dell’Unione e che i giudici nazionali sono tenuti a disapplicare le norme interne incompatibili. La stessa linea è stata ribadita dai TAR Liguria, Puglia e Abruzzo anche rispetto alla proroga al 30 settembre 2027 introdotta dal DL 131/2024, ritenuta a sua volta non applicabile.

Di conseguenza la gara torna a essere lo strumento ordinario di assegnazione quando ricorrono i presupposti dell’articolo 12 della direttiva: numero limitato di autorizzazioni disponibili e scarsità della risorsa naturale.

Il calendario del DL 131/2024 verso le gare

La disciplina italiana più recente ha fissato un calendario per accompagnare il superamento delle proroghe e l’avvio delle nuove procedure.

Il D.L. 131/2024, convertito nella L. 166/2024, ha previsto per le concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali a uso turistico-ricreativo:

• la scadenza delle concessioni in essere al 30 settembre 2027;
• l’avvio delle procedure di gara entro il 30 giugno 2027;
• la possibilità di differimento al 31 marzo 2028 solo in presenza di ragioni oggettive e con adeguata motivazione.

Il D.L. 131/2024 è intervenuto su durata dei nuovi titoli, calendario delle procedure e indennizzo al concessionario uscente, regolando la fase di passaggio dalle proroghe alle gare.

Bando-tipo nazionale e limiti all’autonomia regionale

Al calendario del D.L. 131/2024 si aggiunge il tema del bando-tipo nazionale, previsto dal D.L. 32/2026 e oggetto di confronto tra MIT, enti territoriali e associazioni di settore. La funzione del bando-tipo è rendere più uniformi le procedure locali e ridurre le incertezze applicative, ma le ricadute operative vanno valutate alla luce del testo definitivo e degli atti applicativi.

Un ulteriore limite all’autonomia regionale è stato posto dalla Corte costituzionale n. 89/2025, che ha escluso la possibilità per le Regioni di incidere sulle modalità di scelta del contraente e sull’assetto concorrenziale del mercato, dichiarando illegittime disposizioni regionali su criteri di gara e indennizzo.

Per le imprese, il quadro che ne deriva è duplice: da un lato un calendario nazionale che fissa le scadenze, dall’altro un perimetro normativo in cui le regole di gara restano materia statale e non possono essere modificate dalle singole Regioni.

Cosa cambia per imprese, concessionari uscenti e PA

Nelle concessioni su risorse limitate, la scadenza è il momento in cui l’amministrazione deve verificare se il rapporto possa proseguire o se, invece, debba essere rimesso a gara nel rispetto dei principi europei di trasparenza, imparzialità e parità di trattamento.

Per chi partecipa a una gara

Per l’impresa che intende partecipare, la Bolkestein cambia il modo di analizzare il bando.

Oltre a verificare il possesso dei requisiti bisogna valutare se la procedura consente un confronto effettivo tra operatori e se i criteri di selezione sono coerenti con l’oggetto della concessione.

La gara per la concessione ha regole per la valutazione dell’offerta differenti da quelle di  un appalto ordinario. Il peso del progetto di gestione, la durata del titolo, gli obblighi assunti dall’operatore e l’equilibrio economico-finanziario incidono direttamente sulla convenienza della partecipazione e sulla tenuta dell’offerta.

Il primo profilo da esaminare è la risorsa oggetto della concessione. Se il titolo riguarda una risorsa limitata, l’amministrazione deve motivare la scelta di procedere a gara, definire una durata proporzionata e impedire forme di prosecuzione automatica del rapporto.

Vanno poi analizzati i requisiti di partecipazione. Requisiti territoriali non motivati, esperienze pregresse troppo specifiche o condizioni costruite su un determinato modello gestionale possono restringere la concorrenza, soprattutto quando favoriscono operatori già presenti sul mercato locale o consolidano la posizione del concessionario uscente.

Lo stesso vale per i criteri di valutazione. Il bando può valorizzare qualità del progetto, investimenti, sostenibilità economica e capacità gestionale, ma non può trasformare l’esperienza del concessionario uscente in un vantaggio automatico, né attribuire punteggi che valorizzano in modo eccessivo la gestione pregressa.

Nelle concessioni demaniali, inoltre, occorre verificare la presenza di eventuali investimenti non ammortizzati o indennizzi a carico del subentrante. Questi elementi incidono sul piano economico-finanziario e possono modificare la convenienza della partecipazione.

La valutazione guarda all’equilibrio complessivo della procedura e alla sua conformità ai principi della Direttiva Bolkestein. La singola clausola, presa isolatamente, raramente è il parametro decisivo.

Quindi, prima di partecipare occorre controllare:

• durata della concessione e coerenza con gli investimenti richiesti;
• requisiti di partecipazione e possibili limiti alla concorrenza;
• criteri di valutazione dell’offerta;
• trattamento del concessionario uscente;
• eventuali indennizzi o oneri economici a carico del subentrante;
• obblighi di gestione, servizio, manutenzione o investimento;
• sostenibilità del piano economico-finanziario;
• termini per eventuali chiarimenti o impugnazioni.

L’analisi del bando serve a decidere se partecipare, come impostare l’offerta e se esistono clausole che possono essere contestate prima dell’aggiudicazione.

Per il concessionario uscente

Il concessionario uscente non conserva un diritto alla prosecuzione del rapporto.

Quando la concessione riguarda una risorsa limitata, il divieto di rinnovo automatico impone di bandire la gara per l’assegnazione della nuova concessioneAlla scadenza, il concessionario può partecipare alla nuova procedura, ma deve misurarsi con gli altri operatori secondo le regole del bando.

L’esperienza maturata e gli investimenti sostenuti possono essere considerati, ma non possono tradursi in un vantaggio automatico nell’aggiudicazione.

L’eventuale indennizzo al concessionario uscente non deriva direttamente dalla Direttiva Bolkestein. Può essere previsto dalla disciplina nazionale applicabile a specifiche tipologie di concessione, come accade per le concessioni demaniali marittime nel quadro normativo più recente.

Per questo, il concessionario uscente deve documentare con precisione gli investimenti effettuati, il loro stato di ammortamento e gli elementi economici che possono incidere sulla fase di gara o sul rapporto con il subentrante.

Per la pubblica amministrazione concedente

Per la pubblica amministrazione, la Bolkestein incide sull’impostazione della procedura.

L’ente concedente deve valutare se il titolo riguarda una risorsa limitata, motivare la scelta di procedere a gara e predisporre regole compatibili con i principi europei.

In particolare, l’amministrazione deve prestare attenzione a:

• motivazione sulla scarsità della risorsa;
• pubblicità della procedura;
• criteri di selezione proporzionati;
• durata del titolo;
• eventuali obblighi di investimento;
• posizione del concessionario uscente;
• divieto di proroghe automatiche incompatibili con il diritto europeo.

La gara deve essere costruita in modo da consentire la partecipazione degli operatori interessati, senza clausole che restringano il mercato o consolidino la posizione del gestore uscente.

Hai una concessione da gestire o una gara da preparare?

Le procedure per concessioni demaniali e di servizi seguono regole proprie, diverse da quelle degli appalti. La Direttiva Bolkestein incide su passaggi che possono orientare l’intera strategia: lettura del bando, durata del titolo, criteri di selezione, posizione del concessionario uscente, eventuali investimenti non ammortizzati e margini di contestazione.

Appalti360 assiste imprese, concessionari uscenti e pubbliche amministrazioni nella valutazione delle procedure, nella predisposizione dell’offerta, nella gestione del rapporto concessorio e nel contenzioso davanti al giudice amministrativo.

Se devi valutare una gara, impostare una procedura o gestire una concessione in scadenza, puoi richiedere un’analisi del caso.

FAQ sulla Direttiva Bolkestein

Cos’è la Direttiva Bolkestein?+

La Direttiva Bolkestein è la direttiva europea 2006/123/CE sui servizi nel mercato interno.

Per le concessioni, il profilo più rilevante è l’articolo 12: quando il numero dei titoli disponibili è limitato per scarsità della risorsa, l’assegnazione deve avvenire con una procedura trasparente, imparziale e aperta al confronto tra operatori.

La Bolkestein si applica solo alle concessioni balneari?+

No. Le concessioni balneari sono il caso italiano più discusso, ma non esauriscono l’ambito della direttiva.

La Bolkestein può incidere anche su:

• concessioni demaniali lacuali e fluviali;
• commercio su aree pubbliche;
• altre concessioni di servizi soggette a titoli limitati.

Serve comunque una verifica sul tipo di attività, sulla risorsa disponibile e sulle eventuali esclusioni previste dalla direttiva.

Cosa prevede l’articolo 12 della Direttiva Bolkestein?+

L’articolo 12 riguarda i casi in cui il numero di autorizzazioni disponibili è limitato per scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche utilizzabili.

In questi casi, la direttiva richiede:

• assenza di vantaggi ingiustificati per il prestatore uscente;
• procedura selettiva;
• adeguata pubblicità;
• imparzialità e trasparenza;
• durata limitata del titolo;
• divieto di rinnovo automatico;
• assenza di vantaggi ingiustificati per il prestatore uscente.

Perché le concessioni balneari devono andare a gara?+

Perché consentono lo svolgimento di un’attività economica su una risorsa pubblica limitata. Quando ricorre il presupposto della scarsità, il titolo deve essere assegnato con una procedura selettiva, trasparente e non discriminatoria.

La Bolkestein vieta le proroghe automatiche?+

Sì, quando la proroga riguarda autorizzazioni o concessioni su risorse scarse.

La proroga automatica impedisce agli altri operatori di concorrere all’assegnazione del titolo e può risultare incompatibile con l’articolo 12. Le proroghe non conformi al diritto europeo devono essere disapplicate.

Il concessionario uscente ha diritto all’indennizzo?+

La Direttiva Bolkestein non attribuisce, da sola, un diritto generale all’indennizzo. L’indennizzo può essere previsto dalla disciplina nazionale applicabile a specifiche concessioni, come nel caso delle concessioni demaniali marittime. In ogni caso, deve essere compatibile con i principi europei di concorrenza, proporzionalità e parità di trattamento.

La Direttiva Bolkestein è self-executing?+

Secondo l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 17 e 18 del 2021, l’articolo 12 della direttiva è self-executing nella parte in cui vieta proroghe automatiche su risorse scarse.

Questo comporta che le norme nazionali incompatibili non devono essere applicate né dal giudice né dalla pubblica amministrazione.

Le concessioni rilasciate prima del 28 dicembre 2009 rientrano nella Bolkestein?+

Sì, se il rinnovo o la proroga sono intervenuti dopo il termine di recepimento della direttiva. L’ordinanza della Corte di Giustizia UE del 4 giugno 2025, causa C-464/24, Balneari Rimini, ha precisato che le concessioni demaniali marittime rilasciate prima del 28 dicembre 2009 e rinnovate dopo tale data rientrano nell’ambito della direttiva al momento del rinnovo.

Cosa deve controllare un’impresa prima di partecipare a una gara?+

Prima di partecipare a una gara per concessione, l’impresa dovrebbe verificare:

• requisiti di partecipazione;
• criteri di valutazione;
• durata del titolo;
• investimenti richiesti;
• eventuale indennizzo al concessionario uscente;
• obblighi di gestione;
• sostenibilità economica dell’offerta;
• clausole che possano restringere la concorrenza.

Questa analisi serve a valutare sia la convenienza della partecipazione sia eventuali profili di illegittimità del bando.