Concessioni balneari: gara pubblica, indennizzo e requisiti per partecipare

Le concessioni demaniali marittime a uso turistico-ricreativo scadono il 30 settembre 2027 e i Comuni devono avviare le gare entro il 30 giugno dello stesso anno. 

Diversi enti, anche a seguito delle recenti pronunce dei TAR che hanno invalidato alcune proroghe, si stanno già organizzando. Per chi gestisce uno stabilimento balneare o vuole subentrare nella gestione, quindi, il bando può arrivare prima della scadenza finale.

Alla scadenza, la concessione non si rinnova più in automatico. Il titolo deve tornare a gara e l’amministrazione deve assegnarlo con una procedura selettiva aperta agli operatori interessati.

Per il concessionario uscente questo significa che non esiste un diritto alla prosecuzione del rapporto. Può partecipare alla nuova gara, ma alle stesse condizioni degli altri concorrenti. Se ha sostenuto investimenti e intende chiedere l’indennizzo, deve preparare per tempo la documentazione necessaria: fatture, autorizzazioni, titoli edilizi, perizie e dati utili a dimostrare il valore degli interventi realizzati.

Chi vuole subentrare, invece, deve leggere il bando prima di costruire l’offerta. Requisiti di partecipazione, criteri di aggiudicazione, durata della concessione, piano economico-finanziario ed eventuali oneri verso il gestore uscente incidono sulla sostenibilità dell’operazione e sulla tenuta della procedura in caso di ricorso.

Perché le concessioni balneari non si rinnovano più automaticamente

La concessione balneare consente a un operatore economico di utilizzare un bene pubblico, il demanio marittimo, per svolgere un’attività imprenditoriale. 

Non si tratta, quindi, di un bene liberamente disponibile: i tratti di costa utilizzabili per finalità turistico-ricreative sono limitati e non possono essere attribuiti in modo stabile allo stesso soggetto senza confronto con il mercato.

È da questa caratteristica che nasce l’obbligo di selezione pubblica. Quando una risorsa naturale è scarsa e il suo utilizzo consente lo svolgimento di un’attività economica, l’amministrazione deve individuare il concessionario attraverso una procedura aperta, imparziale e trasparente. Il principio deriva dall’articolo 12 della direttiva 2006/123/CE, nota come direttiva Bolkestein o direttiva servizi. La norma vieta il rinnovo automatico dei titoli quando il numero delle autorizzazioni disponibili è limitato per scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche utilizzabili.

In questi casi l’amministrazione deve rispettare tre regole:

1. avviare una procedura selettiva con adeguata pubblicità;
2. assegnare la concessione per una durata limitata, proporzionata all’attività e agli investimenti;
3. evitare rinnovi automatici o vantaggi ingiustificati a favore del concessionario uscente.

Il concessionario uscente può partecipare alla nuova gara, ma non può pretendere la prosecuzione del rapporto solo perché gestiva già lo stabilimento. L’esperienza maturata e gli investimenti sostenuti possono rilevare nei limiti previsti dalla legge e dal bando, ma non possono trasformarsi in un diritto a conservare la concessione.

Su questo aspetto si è formata una giurisprudenza ormai consolidata. La Corte di giustizia dell’Unione europea, con la sentenza Promoimpresa del 14 luglio 2016, ha escluso la compatibilità delle proroghe automatiche con l’articolo 12 della Direttiva Bolkestein, quando la concessione riguarda una risorsa scarsa e manca una selezione tra operatori interessati.

Il Consiglio di Stato, con l’Adunanza Plenaria n. 17 del 2021, ha poi chiarito le conseguenze per l’ordinamento italiano: le norme nazionali che dispongono proroghe automatiche incompatibili con il diritto europeo non devono essere applicate né dal giudice né dalla pubblica amministrazione.

Proroga della concessione balneare: quando può essere contestata

Molti Comuni hanno continuato a prorogare le concessioni balneari richiamando le proroghe previste dalla legge nazionale. Tuttavia, quando la proroga automatica contrasta con il diritto dell’Unione europea, il concessionario uscente non può fare affidamento su quella sola base normativa per proseguire il rapporto.

Se il Comune adotta una delibera di proroga fondata su una norma interna incompatibile con i principi europei, quell’atto può essere contestato davanti al giudice amministrativo e annullato. 

Il Consiglio di Stato, con le sentenze n. 4479, 4480 e 4481 del 2024, ha ribadito che le proroghe automatiche incompatibili con i principi europei devono essere disapplicate. Anche il Comune deve verificare la compatibilità della proroga con il diritto europeo e, se il contrasto sussiste, non può limitarsi ad applicare la norma interna.

Anche alcune pronunce recenti dei TAR si sono mosse nella stessa direzione, annullando proroghe adottate da singoli Comuni e imponendo l’avvio delle gare.

Concessione scaduta e occupazione del demanio senza titolo

Se la proroga viene meno, il gestore che continua a occupare l’area può trovarsi senza un titolo valido. È una situazione delicata, perché l’uso del demanio marittimo richiede sempre una concessione efficace.

I rischi principali sono due:

• il primo è amministrativo: il Comune può chiedere la restituzione dell’area e ordinare la liberazione del bene.
• il secondo è penale: l’occupazione del demanio marittimo senza titolo può integrare le fattispecie previste dal Codice della Navigazione, con possibili sanzioni e provvedimenti sul bene.

Per questo la verifica sulla validità della proroga, sulla scadenza del titolo e sui tempi della gara non dovrebbe essere rinviata alla pubblicazione del bando. Per il concessionario uscente serve a capire come tutelare la propria posizione; per il nuovo operatore serve a valutare quando e come contestare una mancata apertura alla concorrenza.

Termine del 30 settembre 2027 e possibile differimento al 31 marzo 2028

Il D.L. 131/2024, convertito nella Legge 166/2024, ha fissato il calendario per il superamento delle proroghe e l’avvio delle gare relative alle concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali a uso turistico-ricreativo.

La disciplina prevede tre termini principali:

1. le concessioni in essere scadono il 30 settembre 2027;
2. le procedure di gara devono essere avviate entro il 30 giugno 2027;
3. il termine può essere differito al 31 marzo 2028 solo in presenza di ragioni oggettive, ad esempio un contenzioso in corso o difficoltà legate alla procedura, con atto motivato dell’amministrazione.

Il differimento al 2028 non equivale a una nuova proroga generalizzata. Può operare solo caso per caso, quando il Comune dimostra di non poter concludere la procedura entro il 30 settembre 2027 e limita il rinvio al tempo strettamente necessario. Alcuni Comuni stanno avviando le gare prima della scadenza, spinti anche dalle pronunce dei TAR. La data del 2027 è quindi il limite massimo.

Bando-tipo nazionale e DL 32/2026: cosa cambia per le procedure

Il D.L. 32/2026 ha previsto l’adozione di un bando-tipo nazionale per le gare relative alle concessioni balneari. Si tratta di uno schema destinato a rendere più omogenee le procedure dei diversi Comuni, riducendo il rischio di bandi costruiti con regole troppo diverse da un territorio all’altro.

L’obiettivo è dare agli enti concedenti una cornice comune su requisiti, criteri di valutazione, durata della concessione, indennizzo al concessionario uscente e documentazione di gara. 

Fino all’adozione del bando-tipo, però, i Comuni devono continuare a operare sulla base della normativa vigente e degli atti predisposti a livello locale.

La mancata adozione del decreto sul bando-tipo non consente di rinviare le gare. Le amministrazioni devono procedere comunque, senza attendere lo schema nazionale come presupposto necessario per avviare le procedure.

Per chi gestisce uno stabilimento o vuole partecipare a una gara, questo significa muoversi in un quadro ancora in assestamento. Le scadenze sono fissate, ma i contenuti concreti dei bandi possono variare in base al Comune, agli atti adottati e agli eventuali sviluppi del bando-tipo nazionale.

Indennizzo al concessionario uscente: cosa può essere riconosciuto

La legge prevede un indennizzo per il concessionario uscente che perde la concessione dopo anni di attività e dopo aver sostenuto investimenti sullo stabilimento. Non si tratta però di una somma fissa, né di un importo riconosciuto in automatico.

Quali investimenti sono indennizzabili e a cosa serve la perizia asseverata

Non tutte le spese sostenute dal gestore rientrano nell’indennizzo. Restano escluse le spese ordinarie di manutenzione, come verniciature, riparazioni stagionali, sostituzioni minute e interventi ricorrenti di conservazione.

Possono invece essere considerati gli investimenti che hanno aumentato il valore della struttura, purché rispettino alcuni requisiti:

• devono essere strumentali all’attività e trasferibili al nuovo concessionario;
• devono essere conformi alla disciplina urbanistica e al titolo concessorio;
• per le opere non amovibili, devono essere stati autorizzati dall’ente concedente.

Il valore degli investimenti deve essere determinato con una perizia asseverata, acquisita dall’ente prima della pubblicazione del bando, con spese a carico del concessionario uscente. La perizia serve a ricostruire il valore degli interventi eseguiti, ma deve poggiare su documenti verificabili: fatture, titoli edilizi, autorizzazioni, atti concessori e piani di ammortamento.

Per questo il gestore uscente deve prepararsi prima dell’avvio della procedura. Se la documentazione è incompleta, ricostruita tardi o non collegata ai titoli autorizzativi, diventa più difficile dimostrare quali investimenti possano essere riconosciuti.

Opere non amovibili e poteri dell’amministrazione: artt. 49 e 54 Codice della Navigazione

Il riconoscimento dell’indennizzo deve essere letto insieme alle regole del diritto demaniale.

L’articolo 49 del Codice della Navigazione prevede che, alla cessazione della concessione, le opere non amovibili restino acquisite allo Stato senza compenso, salvo diversa previsione. L’articolo 54 consente invece all’amministrazione di ordinare la rimozione delle opere abusive.

La disciplina più recente sulle concessioni balneari riconosce un indennizzo per determinati investimenti, ma non elimina i poteri dell’amministrazione sulle opere realizzate sul demanio. L’ente può valutare la natura dell’opera, la sua amovibilità, la conformità al titolo concessorio e l’eventuale necessità di rimozione o acquisizione.

Per il gestore uscente, quindi, un investimento in opere fisse non diventa automaticamente una somma da porre a carico del subentrante. Occorre verificare come l’opera è stata autorizzata, se è amovibile o non amovibile, se è conforme al titolo e quale scelta assume l’amministrazione sul bene.

È una verifica da fare prima della scadenza, non quando il bando è già pubblicato o quando la perizia è ormai in corso.

Partecipare a una gara per concessione balneare: cosa controllare nel bando

Chi vuole subentrare in una concessione balneare partecipa a una procedura selettiva, con regole fissate dal bando. Tre elementi orientano la decisione di partecipare e il modo di costruire l’offerta: 

1. i requisiti richiesti, 
2. i criteri con cui si valutano le offerte,
3. la durata della concessione.

Requisiti di capacità tecnico-professionale e tutela delle piccole imprese

Il bando stabilisce chi può partecipare. Accanto ai requisiti generali di ordine morale, l’amministrazione chiede requisiti di capacità tecnico-professionale proporzionati all’oggetto della concessione.

La legge pone un limite a questa richiesta: i requisiti devono agevolare la partecipazione delle microimprese, delle piccole imprese e delle imprese giovanili, non sbarrare loro l’accesso. Un requisito troppo pesante rispetto al valore della concessione, ad esempio un’esperienza pregressa modellata su un solo tipo di gestione, può tradursi in una barriera illegittima e diventare oggetto di contestazione.

Per il concessionario l’esperienza maturata negli anni può essere valutata, ma non gli garantisce un vantaggio automatico. Alla gara si presenta come tutti gli altri operatori.

Criteri di aggiudicazione: importo, qualità del servizio, accessibilità, PEF

L’aggiudicazione segue l’offerta migliore secondo i criteri del bando, valutati nel rispetto di parità di trattamento e proporzionalità. I principali sono:

• l’importo offerto rispetto alla base fissata dall’amministrazione;
• la qualità del servizio agli utenti, compresa l’offerta di servizi turistici anche fuori dall’alta stagione;
• l’accessibilità e la fruibilità dell’area, anche per le persone con disabilità;
• la qualità di impianti e manufatti destinati alla concessione.

Al centro dell’offerta sta il piano economico-finanziario (PEF), il documento che dimostra la sostenibilità del progetto e quantifica gli investimenti previsti. Il PEF non è un allegato formale: è il documento attraverso cui l’amministrazione valuta la sostenibilità dell’offerta e, in alcuni casi, anche la durata della concessione.

Durata della nuova concessione: da 5 a 20 anni e legame con l’ammortamento

La nuova concessione dura da un minimo di cinque anni a un massimo di venti. Non è una scelta libera dell’amministrazione: la durata si fissa sul tempo necessario ad ammortizzare gli investimenti previsti dal piano economico-finanziario dell’aggiudicatario e a garantirne un’equa remunerazione.

Da qui il legame tra offerta e durata. Un piano con investimenti consistenti giustifica una concessione più lunga, perché serve tempo per rientrare della spesa. Investimenti contenuti portano a una durata più breve. Per chi partecipa, calibrare gli investimenti significa incidere anche sugli anni di concessione che può ottenere.

Il limite dei venti anni risponde alla stessa logica europea della gara: una durata troppo estesa chiuderebbe il mercato agli altri operatori per un tempo eccessivo.

Quando impugnare il bando di gara

Un bando può contenere clausole che restringono la concorrenza o penalizzano un operatore prima ancora che la gara inizi. In questi casi non sempre è possibile attendere l’esito della procedura. Alcune clausole devono essere contestate subito, perché incidono direttamente sulla possibilità di partecipare o di concorrere a condizioni eque.

Clausole immediatamente lesive e termini di impugnazione

Di regola, il bando si impugna insieme all’atto che esclude l’operatore o nega l’aggiudicazione, cioè quando il danno diventa attuale.

Esistono però clausole che producono un effetto lesivo immediato. Sono quelle che impediscono la partecipazione, la rendono eccessivamente gravosa o alterano il confronto tra operatori già dalla fase iniziale.

Rientrano in questa categoria, ad esempio, un requisito sproporzionato rispetto all’oggetto della concessione, una condizione costruita su uno specifico modello gestionale o un criterio che finisce per favorire un operatore già radicato sul territorio.

Contro queste clausole il termine per il ricorso al TAR è di 30 giorni dalla pubblicazione del bando o dalla sua conoscenza. Decorso quel termine, l’operatore può trovarsi a partecipare a una gara regolata da previsioni che non potrà più contestare.

Per questo il bando va esaminato appena pubblicato. Le clausole che incidono sulla partecipazione, sulla sostenibilità dell’offerta o sulla parità di trattamento devono essere individuate nei primi giorni, quando esiste ancora un margine effettivo per intervenire.

Tutela del concessionario uscente e del nuovo operatore davanti al TAR

Nel contenzioso davanti al giudice amministrativo, concessionario uscente e nuovo operatore normalmente hanno interessi diversi.

Il nuovo operatore può contestare un bando che limita l’accesso alla gara, l’ammissione di un concorrente privo dei requisiti o un’aggiudicazione viziata nei punteggi. Prima del ricorso, spesso è necessario chiedere l’accesso agli atti di gara, per esaminare le offerte, i verbali e le motivazioni dell’amministrazione.

Il concessionario uscente può invece agire su due fronti: contestare le regole della gara, se lo penalizzano oltre quanto consentito, e tutelare la propria posizione,  ad esempio sull’indennizzo, sulla perizia e sul valore degli investimenti riconosciuti.

In entrambi i casi, i tempi incidono sulle possibilità di tutela. Una valutazione fatta dopo l’aggiudicazione lascia meno strumenti rispetto a un esame tempestivo del bando, della documentazione di gara e della posizione dell’operatore.

Concessionario uscente e nuovo operatore: posizioni diverse, tempi stretti

La gara per una concessione balneare si affronta in modo differenziato, a seconda della posizione dell’operatore coinvolto.

Il concessionario uscente deve prepararsi prima che la procedura arrivi alla fase decisiva. Se intende partecipare alla nuova gara, deve valutare per tempo la propria posizione rispetto ai requisiti del bando, agli investimenti realizzati e all’eventuale indennizzo. Fatture, autorizzazioni, titoli edilizi, perizie e documentazione tecnica non si ricostruiscono in pochi giorni, soprattutto quando lo stabilimento è stato gestito per molti anni.

Il nuovo operatore deve invece verificare la sostenibilità dell’offerta: requisiti di accesso, criteri di aggiudicazione, durata della concessione, obblighi di investimento, piano economico-finanziario ed eventuali oneri verso il concessionario uscente.

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La direttiva 2006/123/CE, nota come Direttiva Bolkestein, ha cambiato il modo in cui vengono assegnate molte concessioni in Italia, soprattutto quando l’attività economica riguarda beni, spazi o servizi disponibili in numero limitato.

In questi casi, la concessione non può proseguire per effetto di rinnovi automatici. Alla scadenza, l’amministrazione deve rimettere il titolo al confronto tra operatori, con criteri trasparenti e senza vantaggi automatici per chi già gestisce il bene o il servizio.

Per chi partecipa a una gara, la Bolkestein impone una lettura più attenta del bando: non solo requisiti di partecipazione, ma anche criteri di selezione, durata del titolo, posizione del concessionario uscente, investimenti richiesti e compatibilità di proroghe o indennizzi con il diritto europeo.

Il dibattito italiano si è concentrato soprattutto sulle concessioni balneari, ma la Bolkestein non si esaurisce lì. I suoi principi possono incidere su tutte le ipotesi in cui l’accesso a un’attività economica dipende da un titolo limitato: concessioni demaniali, commercio su aree pubbliche e altri servizi soggetti a selezione.