Eccessiva onerosità sopravvenuta appalti

Eccessiva onerosità in 1 minuto

L’eccessiva onerosità sopravvenuta permette di chiedere la risoluzione del contratto quando un evento straordinario e imprevedibile altera in modo grave l’equilibrio economico della prestazione. La prestazione resta possibile, ma eseguirla costa molto più di quanto era prevedibile al momento della stipula.

L’aumento dei costi di materiali, energia o manodopera, da solo, non basta. L’impresa deve dimostrare che l’aumento:

deriva da un evento straordinario e imprevedibile;
supera la normale alea contrattuale;
incide in modo rilevante sull’esecuzione;
rende la prestazione economicamente squilibrata.

Per provarlo servono elementi oggettivi e verificabili: offerta, computi, prezzi originari, costi sopravvenuti, indici applicabili e incidenza reale sul contratto.

Negli appalti pubblici, prima della risoluzione, va verificato se il contratto può essere riequilibrato attraverso:

revisione prezzi, se ricorrono i presupposti dell’art. 60 D.Lgs. 36/2023;
rinegoziazione secondo buona fede (art. 9 D.Lgs. 36/2023), quando la sopravvenienza altera l’equilibrio originario del contratto;
modifiche contrattuali ammesse dal Codice, nei limiti consentiti.

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Eccessiva onerosità sopravvenuta nell’appalto: cos’è e quando si verifica

L’eccessiva onerosità sopravvenuta è il rimedio previsto dall’art. 1467 del Codice civile per i contratti a esecuzione continuata, periodica o differita.

Si applica quando un evento straordinario e imprevedibile altera l’equilibrio economico del contratto e rende la prestazione molto più gravosa di quanto fosse prevedibile al momento della stipula.

Negli appalti pubblici il caso più frequente riguarda l’impresa, che si trova a sostenere costi superiori a quelli considerati nell’offerta.

La prestazione resta possibile: l’opera può essere realizzata, il servizio eseguito, la fornitura consegnata. Il problema è economico: il costo dell’esecuzione diventa sproporzionato rispetto al corrispettivo pattuito.

Questa situazione può presentarsi, ad esempio, in caso di:

rincari eccezionali delle materie prime, come acciaio, cemento, bitume o rame;
aumento straordinario dei costi dell’energia, con effetti su lavorazioni, produzione e trasporti;
eventi eccezionali che bloccano gli approvvigionamenti o fanno salire i prezzi in modo improvviso;
crisi internazionali o di mercato che alterano in modo anomalo le condizioni economiche dell’esecuzione.

Pandemia, crisi energetica e instabilità delle catene di fornitura hanno reso queste situazioni più frequenti. Proprio per questo il legislatore è intervenuto più volte sulla disciplina dei prezzi nei contratti pubblici.

Diverso è il caso della manodopera. Le variazioni legate all’ordinario rinnovo dei contratti collettivi di settore non costituiscono, di regola, eventi straordinari e imprevedibili: rientrano nella normale dinamica del mercato del lavoro e devono essere considerate al momento dell’offerta.

L’eventuale adeguamento può trovare spazio nella revisione prezzi ordinaria, attraverso gli indici delle retribuzioni orarie contrattuali elaborati dall’ISTAT, nei limiti previsti dalla disciplina applicabile.

Resta un limite importante: non ogni aumento di costo consente di sciogliere il contratto. Il rincaro deve superare la normale alea contrattuale e dipendere da un evento straordinario e imprevedibile. In mancanza di questi presupposti, l’aumento dei costi resta un rischio dell’impresa.

Eccessiva onerosità e impossibilità sopravvenuta: le differenze

L’eccessiva onerosità sopravvenuta va distinta dall’impossibilità sopravvenuta, disciplinata dagli artt. 1463 e seguenti del Codice civile.

Sono istituti diversi.

Nell’impossibilità sopravvenuta, la prestazione non può più essere eseguita per una causa non imputabile al debitore. Il problema non è il costo. È l’impossibilità stessa di adempiere.

Nell’eccessiva onerosità sopravvenuta, invece, la prestazione resta eseguibile, ma diventa economicamente squilibrata.

Questa differenza cambia anche gli effetti.

L’impossibilità sopravvenuta può determinare lo scioglimento del contratto perché la prestazione non è più realizzabile.

L’eccessiva onerosità, invece, richiede una valutazione più articolata. La risoluzione non opera automaticamente. La parte interessata deve dimostrare i presupposti dell’art. 1467 c.c. e l’altra parte può evitare la risoluzione offrendo una modifica equa delle condizioni contrattuali.

Negli appalti pubblici questa logica si collega al principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale: prima di arrivare allo scioglimento, occorre verificare se il contratto può essere riequilibrato nei limiti ammessi dal Codice dei contratti.

Requisiti della risoluzione per eccessiva onerosità

Perché la risoluzione sia ammessa, l’art. 1467 c.c. richiede la presenza di tre condizioni:

un evento straordinario e imprevedibile;
un aggravio che supera l’alea normale del contratto;
un rapporto di durata, ovvero un contratto a esecuzione continuata, periodica o differita.

L’assenza anche di uno solo di questi elementi esclude la possibilità di ottenere la risoluzione per eccessiva onerosità sopravvenuta.

Quando un evento è straordinario e imprevedibile

La straordinarietà ha natura oggettiva. Riguarda l’evento in sé e si misura su elementi come la frequenza, l’intensità, le dimensioni. Un fenomeno è straordinario quando esce dall’ordinario sul piano statistico, ovvero quando non rientra tra gli accadimenti che si ripetono con regolarità.

L’imprevedibilità ha invece natura soggettiva. Riguarda ciò che le parti potevano ragionevolmente attendersi al momento della stipula. Un evento è imprevedibile quando, usando l’ordinaria diligenza, l’impresa non poteva tenerne conto nel formulare l’offerta.

Devono essere presenti entrambi i requisiti.

Un evento può anche essere straordinario, ma se era prevedibile al momento dell’offerta non dà diritto alla risoluzione. Ad esempio, sostenere l’imprevedibilità diventa più difficile se i rincari erano già in corso quando il contratto è stato firmato. La stazione appaltante potrà contestare che l’impresa conosceva l’andamento dei prezzi e avrebbe dovuto considerarlo nell’offerta.

Alea normale del contratto e aumento dei prezzi

Ogni contratto porta con sé un margine di rischio che le parti accettano quando lo firmano.

È la cosiddetta alea normale: l’insieme delle variazioni che rientrano nel fisiologico andamento del rapporto e che restano a carico di chi le subisce.

Le ordinarie oscillazioni dei prezzi di materiali, energia, trasporti e costo del lavoro rientrano nella normale alea del contratto.

Questo vale soprattutto per gli aumenti prevedibili o programmati, come quelli legati al rinnovo dei contratti collettivi di settore. In questi casi non si è davanti a un evento straordinario e imprevedibile, ma a una dinamica fisiologica che l’impresa deve valutare nella formulazione dell’offerta.

Per fondare una richiesta di risoluzione serve quindi qualcosa di diverso: un aggravio anomalo, collegato a un evento eccezionale, non prevedibile al momento della stipula e capace di alterare in modo rilevante l’equilibrio economico dell’appalto.

L’impresa deve dimostrare:

da quale evento deriva l’aumento;
perché quell’evento era straordinario e imprevedibile;
quale costo era stato stimato nell’offerta;
quale costo si è verificato durante l’esecuzione;
quanto il rincaro pesa sul singolo contratto;
perché supera il rischio normalmente assunto.

Eccessiva onerosità negli appalti pubblici: revisione, rinegoziazione e risoluzione

Negli appalti privati, il rapporto tra eccessiva onerosità e appalto è più stretto.

L’art. 1664 c.c. disciplina le variazioni dei costi nell’appalto e prevede rimedi conservativi, come la revisione del prezzo o l’equo compenso. Proprio per questa specialità, la risoluzione per eccessiva onerosità ex art. 1467 c.c. trova uno spazio più limitato nei contratti di appalto privati.

Negli appalti pubblici il quadro è diverso.

Il Codice dei contratti pubblici prevede una disciplina speciale che parte dalla conservazione dell’equilibrio contrattuale, ma non esclude in assoluto la risoluzione. L’art. 2, comma 2, dell’Allegato II.2-bis la richiama espressamente come rimedio finale, quando revisione prezzi e rinegoziazione secondo buona fede non consentono di conservare l’equilibrio del contratto.

Per questo, nell’appalto pubblico la risoluzione per eccessiva onerosità non è il primo rimedio, ma resta una possibilità prevista dal Codice quando gli strumenti di riequilibrio non bastano.

Revisione prezzi: soglie, percentuali e regime transitorio

L’art. 60 del D.Lgs. 36/2023 prevede l’inserimento obbligatorio delle clausole di revisione nei documenti di gara iniziali.

Il meccanismo si attiva al superamento di una soglia di variazione dei costi, calcolata sugli indici ISTAT. La stazione appaltante applica la revisione anche senza richiesta dell’impresa, quando la variazione supera i limiti previsti.

La disciplina applicabile dipende dalla data di avvio della procedura.

Ambito temporale	Tipo di contratto	Soglia di attivazione	Misura riconosciuta	Indici di riferimento
Procedure avviate dal 1° gennaio 2025	Lavori	variazione del costo complessivo oltre il 3%	90% del valore eccedente il 3%	Indici sintetici ISTAT per tipologie omogenee di lavorazioni
Procedure avviate dal 1° gennaio 2025	Servizi e forniture	variazione del costo complessivo oltre il 5%	80% del valore eccedente il 5%	Indici ISTAT dei prezzi e, ove pertinenti, delle retribuzioni orarie contrattuali
Procedure avviate tra il 1° luglio 2023 e il 31 dicembre 2024	Lavori, servizi e forniture	variazione oltre il 5%	80% della variazione eccedente	Indici applicabili secondo la disciplina originaria dell’art. 60

Le soglie introdotte dal D.Lgs. 209/2024 e dall’Allegato II.2-bis non si applicano a tutti i contratti in corso. Per le procedure avviate prima del 1° gennaio 2025 resta necessario verificare il regime transitorio e la disciplina vigente al momento della pubblicazione del bando o dell’avviso.

Applicare la soglia sbagliata può portare a una richiesta infondata o a un calcolo non corretto della revisione.

Rinegoziazione secondo buona fede per riequilibrare il contratto

Quando la revisione prezzi non basta a ripristinare l’equilibrio, si ricorre alla rinegoziazione. Costituisce un obbligo per entrambe le parti, fondato sulla buona fede.

La rinegoziazione serve a riportare il contratto al suo equilibrio originario, senza alterarne la sostanza economica.

Può riguardare, a seconda dei casi:

il corrispettivo;
i tempi di esecuzione;
le modalità operative;
altri elementi del rapporto, nei limiti consentiti dal Codice.

La rinegoziazione non può però trasformare il contratto in qualcosa di diverso da quello affidato in gara.

Se le parti non raggiungono un accordo, la parte svantaggiata può rivolgersi al giudice, che può ricondurre il contratto a equità senza necessariamente porvi fine.

Risoluzione per eccessiva onerosità come rimedio finale

La risoluzione rappresenta l’extrema ratio. L’art. 2, comma 2, dell’Allegato II.2-bis del Codice stabilisce che quando l’applicazione della revisione prezzi non garantisce la conservazione dell’equilibrio contrattuale, e non è possibile garantirla nemmeno con la rinegoziazione secondo buona fede, la stazione appaltante o l’appaltatore possono invocare la risoluzione del contratto per eccessiva onerosità sopravvenuta.

La risoluzione può essere invocata sia dalla stazione appaltante sia dall’appaltatore.

In caso di risoluzione, si applica l’art. 122, comma 5, del Codice: l’appaltatore ha diritto al pagamento delle prestazioni relative a lavori, servizi o forniture regolarmente eseguiti.

Resta escluso tutto ciò che non è stato eseguito.

Come dimostrare l’eccessiva onerosità sopravvenuta

La prova è l’elemento decisivo della richiesta di risoluzione. L’impresa deve dimostrare la presenza di entrambi i presupposti:

l’aumento deriva da un evento straordinario e imprevedibile;
quell’aumento ha alterato in modo rilevante l’equilibrio economico del contratto.

Gli elementi da raccogliere e produrre a supporto della richiesta sono:

l’offerta presentata e i computi su cui si fondava, per fissare le condizioni economiche di partenza;
i prezzi originari delle lavorazioni, dei materiali o dei servizi;
i costi sopravvenuti, provati con fatture, preventivi, listini ufficiali e attestazioni dei fornitori;
gli indici applicabili, come gli indici ISTAT di riferimento per le lavorazioni;
l’incidenza reale dei maggiori costi sull’economia complessiva del contratto, quantificata con calcoli puntuali;
la correlazione tra l’evento straordinario e l’aumento, per dimostrare che il rincaro non dipende da scelte o inefficienze dell’impresa.

La quantificazione deve essere puntuale: occorre dimostrare quanto l’aumento pesa sull’esecuzione dell’appalto e sull’economia complessiva del contratto.

Lo conferma il Tribunale di Firenze, Sez. III, 12 aprile 2024, n. 1212, che ha respinto la domanda di risoluzione proposta da un’impresa che lamentava l’aumento dei costi legato alla pandemia e al conflitto in Ucraina. Secondo il Tribunale, l’aumento non poteva essere qualificato come imprevedibile se, al momento della stipula, il quadro economico era già noto o comunque percepibile dall’operatore.

Il momento della firma è quindi determinante. Chi sottoscrive il contratto quando i rincari sono già in corso difficilmente potrà sostenere, subito dopo, che quegli stessi rincari erano imprevedibili.

Eccessiva onerosità: cosa deve fare la stazione appaltante

La risoluzione per eccessiva onerosità sopravvenuta non riguarda solo l’impresa.

L’Allegato II.2-bis prevede che, quando revisione prezzi e rinegoziazione non consentono di conservare l’equilibrio contrattuale, la risoluzione possa essere invocata sia dall’appaltatore sia dalla stazione appaltante.

Per l’amministrazione il problema nasce anche prima della risoluzione.

Quando l’impresa segnala uno squilibrio economico dell’appalto, la stazione appaltante deve gestire la richiesta con un’istruttoria seria. Non può limitarsi a un rigetto automatico, soprattutto se la richiesta è accompagnata da documenti, dati di costo e riferimenti agli indici applicabili.

La sopravvenienza che colpisce l’appaltatore può infatti mettere a rischio la continuità dell’opera, del servizio o della fornitura.

La stazione appaltante deve quindi verificare:

se ricorrono i presupposti della revisione prezzi;
se la revisione è sufficiente a conservare l’equilibrio del contratto;
se serve aprire una rinegoziazione secondo buona fede;
se la richiesta dell’impresa è documentata in modo adeguato;
se il riequilibrio proposto resta nei limiti consentiti dal Codice.

Ogni decisione, di accoglimento o di rigetto, deve essere motivata. La stazione appaltante deve spiegare perché riconosce il riequilibrio, perché lo nega, oppure perché ritiene che la revisione prezzi non sia sufficiente.

Un rigetto senza valutazione effettiva può alimentare il contenzioso.

Allo stesso modo, un riequilibrio concesso senza presupposti può esporre l’amministrazione a rilievi sulla corretta gestione delle risorse pubbliche.

La stazione appaltante si muove quindi tra due esigenze:

garantire la continuità dell’esecuzione;
evitare adeguamenti non dovuti o non giustificati.

Un rigetto senza valutazione effettiva può alimentare il contenzioso. Allo stesso modo, un riequilibrio concesso senza presupposti può esporre l’amministrazione a rilievi sulla corretta gestione delle risorse pubbliche.

In questa fase è quindi necessario conservare traccia dell’istruttoria svolta, perché la gestione della sopravvenienza può diventare il centro del successivo contenzioso.

Appalto diventato economicamente insostenibile: serve una valutazione sul contratto

Quando l’esecuzione di un appalto pubblico diventa economicamente squilibrata, non basta invocare l’aumento dei costi.

Occorre verificare il contratto, la procedura di gara, la disciplina revisionale applicabile, la documentazione disponibile e il momento in cui lo squilibrio si è manifestato.

Appalti360 assiste imprese e stazioni appaltanti nella valutazione dei rimedi esperibili: revisione prezzi, rinegoziazione, riserve, gestione del rapporto in corso d’esecuzione e, quando non ci sono alternative praticabili, risoluzione del contratto.a natura dell’attività, il regime autorizzatorio, la disponibilità effettiva della risorsa e l’eventuale presenza di una delle esclusioni previste dalla direttiva o dal D.Lgs. 59/2010.

Parlami del tuo caso

Domande frequenti sull’eccessiva onerosità negli appalti

No. Nel Codice attuale la clausola di revisione prezzi deve essere inserita nei documenti di gara.

Se la clausola manca negli atti di gara, l’operatore deve valutare se contestare il bando o chiedere alla stazione appaltante una rettifica in autotutela.

Se invece il contratto è già stato stipulato senza la clausola, può operare l’integrazione automatica del contratto con la clausola legale di revisione, secondo gli artt. 1339 e 1419, comma 2, c.c.

È una scelta molto rischiosa. La sospensione unilaterale dell’esecuzione, se non è prevista dal contratto o autorizzata dalla stazione appaltante, può essere contestata come inadempimento.

L’impresa rischia penali, contestazioni sull’esecuzione e, nei casi più gravi, la risoluzione del contratto a proprio danno.

La richiesta di riequilibrio va costruita con documenti, riserve e comunicazioni formali. Prima di fermare l’esecuzione, conviene valutare il contratto, lo stato dei lavori e gli effetti della sospensione.

Dipende da cosa copriva l’accordo già firmato.

Un riequilibrio già riconosciuto può chiudere le contestazioni relative a un determinato periodo, a determinati costi o a specifiche lavorazioni.

Non esclude però, in assoluto, una nuova richiesta fondata su sopravvenienze successive e diverse.

Occorre verificare cosa è stato già riconosciuto, per quale periodo, su quali voci di costo e con quali effetti sul contratto.

Non esiste un termine unico, ma il momento della richiesta è importante.

Presentarla subito dopo la firma può rendere più difficile sostenere l’imprevedibilità dell’aumento dei costi. Attendere troppo, invece, può creare problemi se l’impresa continua a eseguire senza contestazioni o riserve.

Prima della stipula, l’aggiudicatario non può subordinare la firma del contratto alla revisione dei prezzi o alla modifica delle condizioni economiche di gara.

La giurisprudenza ha affermato che è possibile richiedere l’adeguamento prezzi nelle more tra la gara e la stipula del contratto. Tuttavia, una simile richiesta deve essere ben strutturata, in quanto se scritta male può essere considerata una modifica dell’offerta, con possibili conseguenze come la revoca dell’aggiudicazione, l’escussione della garanzia provvisoria e la segnalazione all’ANAC.

La soluzione più prudente è firmare il contratto e attivare poi, in fase esecutiva, i rimedi previsti dal Codice, come revisione prezzi e rinegoziazione.

Sì. La revisione prezzi non copre automaticamente l’intero aumento dei costi.

La misura riconoscibile dipende dalla disciplina applicabile alla procedura. Per le procedure avviate dal 1° gennaio 2025, la revisione opera oltre soglie diverse: 3% per i lavori e 5% per servizi e forniture, con riconoscimento rispettivamente del 90% e dell’80% del valore eccedente.

Per le procedure avviate tra il 1° luglio 2023 e il 31 dicembre 2024, occorre invece verificare il regime transitorio.

In ogni caso, una parte dell’aumento può restare a carico dell’impresa.

Se la revisione non conserva l’equilibrio del contratto, si può valutare la rinegoziazione secondo buona fede. La risoluzione resta l’ultima soluzione, quando il riequilibrio non è possibile o non basta.