Revoca dell’aggiudicazione dell’appalto: quando è legittima e cosa può fare l’impresa

Negli appalti pubblici la stazione appaltante può ritirare un’aggiudicazione già disposta quando sopravvengono ragioni di interesse pubblico. La revoca produce effetti per il futuro, ma non cancella gli atti della gara già compiuti.

Il potere di revoca può essere esercitato fino alla stipula del contratto. Dopo la firma, il rapporto entra nella fase contrattuale e la stazione appaltante può scioglierlo mediante il recesso o la risoluzione previsti dagli articoli 123 e 122 del D.Lgs. 36/2023. Il limite è stato affermato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con la sentenza n. 14 del 2014.

Per l’impresa, le conseguenze dipendono dalle ragioni del provvedimento e dalla condotta dell’amministrazione. 

La revoca legittima può dare diritto a un indennizzo per le spese sostenute. La revoca illegittima, oppure adottata dopo un comportamento contrario a buona fede, può fondare una richiesta di risarcimento del danno. 

Il provvedimento deve essere impugnato davanti al TAR entro trenta giorni e può essere sospeso in via cautelare.

Cos’è la revoca dell’aggiudicazione dell’appalto

La revoca dell’aggiudicazione è il provvedimento con cui la stazione appaltante ritira un’aggiudicazione già adottata dopo una nuova valutazione dell’interesse pubblico. È un atto di autotutela: l’amministrazione riesamina la propria decisione e la rimuove senza attendere l’intervento di un giudice.

La revoca produce effetti ex nunc, quindi solo per il futuro. L’aggiudicazione perde efficacia dal momento del ritiro, mentre restano validi gli atti della procedura già compiuti. L’articolo 21-quinquies della legge 241/1990 consente la revoca per sopravvenuti motivi di pubblico interesse, per un mutamento della situazione di fatto non prevedibile o per una nuova valutazione dell’interesse pubblico originario.

Il Codice degli Appalti distingue tra proposta di aggiudicazione e aggiudicazione. La proposta individua il miglior offerente; con l’aggiudicazione la stazione appaltante approva l’esito della gara e conclude la fase di scelta del contraente. La revoca riguarda l’aggiudicazione, non la semplice proposta.

Revoca e annullamento d’ufficio: qual è la differenza

La revoca riguarda un’aggiudicazione legittima, che l’amministrazione decide di ritirare per ragioni sopravvenute o dopo una nuova valutazione dell’interesse pubblico. 

L’annullamento d’ufficio interviene, invece, quando l’aggiudicazione era illegittima fin dalla sua adozione.

La revoca produce effetti ex nunc: l’atto perde efficacia dal momento in cui viene ritirato. È disciplinata dall’articolo 21-quinquies della legge 241/1990.

L’annullamento d’ufficio produce effetti ex tunc: rimuove un atto affetto da un vizio originario. L’articolo 21-nonies della legge 241/1990 richiede che il potere sia esercitato entro un termine ragionevole e sulla base di un interesse pubblico attuale.

Inoltre la revoca dell’aggiudicazione non può essere disposta dopo la firma del contratto. 

L’annullamento d’ufficio può riguardare anche un’aggiudicazione seguita dalla stipula, con conseguenze sul contratto che dipendono dal provvedimento adottato e dalla tutela riconosciuta dal giudice.

Revoca, annullamento, recesso e risoluzione: differenze

Lo strumento utilizzabile dipende dalla ragione per cui la stazione appaltante interviene e dalla fase in cui si trova il rapporto. Revoca e annullamento d’ufficio riguardano l’esercizio di poteri amministrativi; recesso e risoluzione operano dopo la stipula, sul rapporto contrattuale.

Fino a quando è possibile revocare l’aggiudicazione

La stazione appaltante può revocare l’aggiudicazione fino alla stipula del contratto. Dopo la firma, il rapporto entra nella fase contrattuale e l’amministrazione può scioglierlo mediante il recesso o la risoluzione.

Prima della stipula, la scelta del contraente rientra nell’esercizio dei poteri amministrativi della stazione appaltante. Con la sottoscrizione del contratto, il rapporto è regolato dalle disposizioni sull’esecuzione e la revoca dell’aggiudicazione non può più essere utilizzata per ragioni sopravvenute di opportunità.

L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con la sentenza n. 14 del 20 giugno 2014, ha escluso la revoca dell’aggiudicazione dopo la stipula. In presenza di ragioni sopravvenute, l’amministrazione deve ricorrere al recesso. Sebbene la pronuncia riguardasse un appalto di lavori, l’indirizzo è stato applicato anche agli altri contratti pubblici.

Il TAR Lombardia, Brescia, sez. I, con la sentenza n. 912 del 14 dicembre 2023, ha qualificato la revoca adottata dopo la stipula come esercizio di un potere ormai esaurito.

La giurisprudenza ha esaminato separatamente i casi in cui l’amministrazione interviene a seguito di comportamenti scorretti o dilatori dell’aggiudicatario. Queste ipotesi non coincidono con la revoca fondata su nuove valutazioni dell’interesse pubblico e richiedono di verificare la natura dell’atto adottato e il giudice competente.

Quando la revoca dell’aggiudicazione è legittima

La revoca dell’aggiudicazione è legittima quando ricorre uno dei presupposti previsti dall’articolo 21-quinquies della legge 241/1990:

• sopravvenuti motivi di interesse pubblico;
• un mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell’aggiudicazione;
• una nuova valutazione dell’interesse pubblico originario, nei limiti previsti dalla legge.

La stazione appaltante deve motivare il provvedimento indicando le ragioni attuali che giustificano il ritiro dell’aggiudicazione. Deve inoltre valutare l’affidamento maturato dall’impresa e spiegare perché l’interesse pubblico richieda di interrompere la procedura.

Revoca per difficoltà finanziarie o perdita della copertura

La sopravvenuta indisponibilità delle risorse necessarie a finanziare l’appalto può giustificare la revoca prima della stipula. L’amministrazione non è tenuta a concludere un contratto per il quale non dispone più della copertura finanziaria.

Il Consiglio di Stato, sez. V, con la sentenza n. 4514 del 2020, ha ricondotto le sopravvenute difficoltà economiche tra le ragioni che possono giustificare il ritiro degli atti di gara.

La legittimità della revoca non esclude una responsabilità della stazione appaltante per il comportamento tenuto durante la procedura. Con la sentenza n. 8273 del 2023, il Consiglio di Stato ha ribadito che può sorgere una responsabilità precontrattuale quando l’amministrazione, pur conoscendo le difficoltà finanziarie, ritarda il ritiro dell’aggiudicazione e alimenta l’affidamento dell’impresa.

Revoca per rifiuto dell’aggiudicatario di stipulare

La stazione appaltante può ritirare l’aggiudicazione quando l’impresa rifiuta di sottoscrivere il contratto per una ragione a essa imputabile.

Il TAR Lazio, Roma, sez. V, con la sentenza n. 928 del 2024, ha ritenuto legittima la revoca disposta in seguito al rifiuto dell’aggiudicatario di firmare. Il termine previsto per la stipula ha natura ordinatoria: la sua scadenza non impedisce all’amministrazione di adottare i provvedimenti conseguenti al comportamento dell’impresa.

Alla perdita dell’aggiudicazione possono aggiungersi l’escussione della garanzia provvisoria e la segnalazione all’ANAC, quando la mancata stipula è riconducibile all’aggiudicatario. Queste conseguenze richiedono una valutazione autonoma dei relativi presupposti.

Condotta dell’aggiudicatario dopo la stipula

Dopo la stipula, la stazione appaltante non può revocare l’aggiudicazione. Se contesta inadempimenti o comportamenti scorretti dell’impresa, deve utilizzare gli strumenti previsti per la fase di esecuzione, tra cui la risoluzione ai sensi dell’articolo 122 e il recesso ai sensi dell’articolo 123 del D.Lgs. 36/2023.

Il Consiglio di Stato, sez. III, con la sentenza n. 5171 del 2024, ha esaminato un provvedimento formalmente adottato in autotutela dopo la stipula. La pronuncia distingue due questioni:

1. la contestazione dell’atto autoritativo appartiene alla giurisdizione amministrativa;
2. il potere di revoca dell’aggiudicazione è ormai esaurito e non può sostituire il recesso o la risoluzione del contratto.

L’impresa deve quindi verificare quale potere la stazione appaltante abbia dichiarato di esercitare e su quale fase del rapporto intervenga. Le contestazioni sull’atto autoritativo spettano al giudice amministrativo; quelle relative all’adempimento e allo scioglimento del contratto appartengono, di regola, al giudice ordinario.

Revoca dell’aggiudicazione: indennizzo e risarcimento

Indennizzo e risarcimento hanno presupposti diversi. L’indennizzo può essere riconosciuto quando la revoca è legittima e provoca un pregiudizio all’impresa. Il risarcimento richiede invece un illecito della stazione appaltante, che può consistere nell’illegittimità del provvedimento o nella violazione dei doveri di buona fede e correttezza.

L’indennizzo per la revoca legittima

L’articolo 21-quinquies della legge 241/1990 prevede un indennizzo quando la revoca di un atto a efficacia durevole arreca un pregiudizio ai soggetti direttamente interessati.

L’indennizzo è limitato al danno emergente, quindi alle spese effettivamente sostenute in relazione alla procedura. Possono rientrare, se documentati:

• i costi sostenuti per partecipare alla gara;
• le spese per polizze e fideiussioni;
• gli onorari dei professionisti incaricati.

Non comprende il lucro cessante, cioè l’utile che l’impresa avrebbe ottenuto con l’esecuzione dell’appalto.

Il risarcimento del danno

Il risarcimento può essere richiesto quando la revoca è illegittima oppure quando l’amministrazione, pur adottando un provvedimento legittimo, ha tenuto una condotta contraria a buona fede durante la procedura.

In questa seconda ipotesi può configurarsi la responsabilità precontrattuale della stazione appaltante. È il caso, per esempio, dell’amministrazione che conosce le ragioni che impediscono la stipula, ma ritarda il ritiro dell’aggiudicazione e lascia che l’impresa sostenga ulteriori costi confidando nella conclusione del contratto.

Il risarcimento dipende dal danno provato dall’impresa e dal rapporto tra la condotta dell’amministrazione e il pregiudizio subito. Può comprendere le spese inutilmente sostenute e le ulteriori perdite riconducibili alla lesione dell’affidamento, ma non coincide automaticamente con l’utile atteso dall’appalto.

Revoca e garanzia provvisoria: quando può essere escussa

La garanzia provvisoria è prestata dall’impresa a corredo dell’offerta. Per le procedure ordinarie, l’articolo 106, comma 6, del D.Lgs. 36/2023 la collega alla mancata aggiudicazione dopo la proposta e alla mancata sottoscrizione del contratto, quando dipendono da un fatto imputabile all’operatore economico.

Se l’aggiudicazione viene ritirata perché l’impresa rifiuta di stipulare, la stazione appaltante può escutere la garanzia solo quando la mancata firma è riconducibile all’aggiudicatario. L’incameramento non è giustificato se il contratto non viene sottoscritto per ragioni estranee alla condotta dell’impresa.

La stazione appaltante deve quindi verificare le cause della mancata stipula e motivare l’imputabilità del comportamento all’operatore. Non è sufficiente richiamare la revoca dell’aggiudicazione senza spiegare perché la firma del contratto sia mancata per responsabilità dell’impresa.

Per contestare l’escussione occorre verificare:

• se la mancata stipula sia effettivamente imputabile all’aggiudicatario;
• se l’amministrazione abbia ricostruito le circostanze che hanno impedito la firma;
• se il provvedimento contenga una motivazione adeguata.

La revoca e l’escussione della garanzia sono provvedimenti distinti. La legittimità del ritiro dell’aggiudicazione non rende automaticamente legittimo anche l’incameramento della garanzia.

Come impugnare la revoca dell’aggiudicazione

La revoca dell’aggiudicazione deve essere impugnata davanti al TAR entro trenta giorni dalla comunicazione o dalla piena conoscenza del provvedimento. Il termine ridotto deriva dal rito speciale previsto per le controversie in materia di appalti pubblici.

La competenza del giudice amministrativo dipende dalla natura della revoca, adottata dalla stazione appaltante nell’esercizio dei propri poteri autoritativi. Le controversie relative alla fase esecutiva del contratto appartengono, invece, di regola al giudice ordinario. La giurisdizione sull’escussione della garanzia deve essere valutata in base alla natura dell’atto contestato e alla posizione fatta valere dall’impresa.

Con il ricorso è possibile chiedere anche la sospensione cautelare della revoca. La misura serve a evitare che, prima della decisione di merito, la stazione appaltante proceda con un nuovo affidamento o avvii un’altra gara. Il TAR valuta:

• la probabile fondatezza del ricorso, il cosiddetto fumus boni iuris;
• il rischio di un pregiudizio grave e irreparabile durante il giudizio, il periculum in mora.

La revoca può essere contestata quando presenta, tra gli altri, uno di questi vizi:

• motivazione assente o generica sulle ragioni di interesse pubblico;
• insussistenza dei fatti sopravvenuti richiamati dall’amministrazione;
• istruttoria incompleta;
• mancato rispetto delle garanzie procedimentali, compresa la comunicazione di avvio quando dovuta.

L’annullamento della revoca e il risarcimento del danno richiedono valutazioni diverse. Il primo dipende dall’illegittimità del provvedimento; il secondo può essere riconosciuto anche quando la revoca resta valida, se l’amministrazione ha violato i doveri di buona fede e correttezza e l’impresa dimostra il danno subito.

Hai ricevuto una revoca dell’aggiudicazione?

La revoca deve indicare con precisione le ragioni di interesse pubblico che giustificano il ritiro e rispettare i limiti previsti dalla legge. Per l’impresa è necessario verificare subito il momento in cui il provvedimento è intervenuto, la motivazione adottata dalla stazione appaltante e le conseguenze sulla garanzia provvisoria.

Appalti360 assiste le imprese nella valutazione della revoca, nell’impugnazione davanti al TAR e nelle richieste di indennizzo o risarcimento del danno.