L’impugnazione del bando non avviene sempre nello stesso momento, perché la decorrenza dipende dall’effetto che la clausola produce sulla posizione dell’impresa.

Quando una previsione impedisce di partecipare alla gara oppure non consente di formulare un’offerta attendibile, la lesione si manifesta già con la pubblicazione del bando. In questa ipotesi il ricorso deve essere proposto entro 30 giorni, senza attendere l’esclusione o l’aggiudicazione.

Le clausole prive di effetto escludente seguono invece un regime diverso, poiché consentono all’operatore economico di partecipare alla procedura e diventano pregiudizievoli soltanto quando la stazione appaltante le applica. Rientrano in questa categoria, ad esempio, i criteri di valutazione, il metodo di attribuzione dei punteggi e le altre prescrizioni che producono effetti sulla posizione dell’impresa solo nel corso della gara. Queste clausole possono essere contestate insieme al provvedimento che rende attuale la lesione.

L’art. 120 del Codice del processo amministrativo fissa in 30 giorni il termine per impugnare gli atti di gara. Per le clausole immediatamente escludenti, il termine decorre dalla pubblicazione nelle forme previste dal Codice dei contratti pubblici.

Attendere la conclusione della procedura può rendere tardivo il ricorso. L’impresa che non ha presentato domanda di partecipazione deve inoltre dimostrare che la clausola le impediva di concorrere oppure di predisporre un’offerta seria e competitiva.

Che cosa significa impugnare un bando di gara

Con l’impugnazione del bando, l’operatore economico chiede al giudice amministrativo di annullare una o più regole della procedura prima che la gara produca i suoi effetti definitivi. La contestazione riguarda il modo in cui la stazione appaltante ha disciplinato la selezione, non la scelta dell’aggiudicatario: possono essere censurati i requisiti di partecipazione, i criteri di valutazione oppure le condizioni tecniche ed economiche dell’affidamento.

Queste prescrizioni non sono contenute in un unico atto. Bando, disciplinare e capitolato formano la lex specialis, cioè la disciplina della singola procedura, vincolante sia per i concorrenti sia per la stazione appaltante. Il bando individua gli elementi essenziali dell’affidamento, il disciplinare regola la gara e la valutazione delle offerte, mentre il capitolato descrive le prestazioni richieste e le condizioni di esecuzione del contratto.

Poiché l’amministrazione deve attenersi alle prescrizioni pubblicate, una clausola illegittima può riflettersi sull’ammissione dell’impresa, sulla valutazione dell’offerta o sull’equilibrio economico della prestazione. Prima di proporre ricorso occorre quindi individuare il documento che contiene la previsione contestata e stabilire in quale momento essa produce un pregiudizio per l’operatore.

Se il ricorso viene accolto, il giudice annulla la clausola illegittima e la stazione appaltante deve adeguare la procedura alla decisione. L’amministrazione può rettificare gli atti e riaprire i termini per la presentazione delle offerte oppure rinnovare la gara, quando la violazione riguarda la sua impostazione generale. Se la clausola è già stata applicata, l’annullamento può estendersi anche agli atti successivi adottati sulla base di quella previsione.

Quando il bando deve essere impugnato subito

Il bando deve essere impugnato dalla pubblicazione quando una clausola impedisce all’operatore economico di partecipare alla procedura oppure di predisporre un’offerta tecnica ed economica attendibile.

L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 4/2018, in continuità con l’Adunanza Plenaria n. 1/2003, ha confermato che le clausole prive di carattere escludente devono essere contestate insieme al provvedimento che rende attuale il pregiudizio. L’impugnazione immediata resta invece riservata alle prescrizioni che precludono l’accesso alla gara o impediscono con certezza la formulazione dell’offerta.

Possono rientrare in questa categoria le clausole che:

• impongono requisiti o adempimenti impossibili da soddisfare entro le scadenze;
• prevedono oneri manifestamente sproporzionati rispetto all’affidamento;
• omettono dati indispensabili per formulare l’offerta;
• stabiliscono condizioni economiche oggettivamente incompatibili con un’offerta sostenibile.

Una prescrizione severa o sfavorevole non richiede un ricorso immediato se consente comunque all’impresa di partecipare e formulare l’offerta. I criteri di valutazione, le modalità di attribuzione dei punteggi e la verifica dell’anomalia vengono contestati, di regola, insieme all’atto che li applica.

Requisiti di partecipazione impossibili o sproporzionati

Le contestazioni riguardano spesso i requisiti di capacità economico-finanziaria e tecnico-professionale. Una soglia di fatturato, un determinato numero di contratti già eseguiti o il possesso di specifiche certificazioni possono limitare l’accesso alla gara fino a escludere l’impresa.

La stazione appaltante può richiedere livelli di esperienza e capacità adeguati alla complessità dell’affidamento. Il requisito deve essere impugnato dalla pubblicazione quando impedisce all’operatore di partecipare ed è manifestamente sproporzionato rispetto alle prestazioni richieste. La valutazione deve considerare l’oggetto del contratto, il valore dell’appalto, le attività da svolgere e i rischi collegati all’esecuzione. 

Occorre verificare anche in quale fase la lex specialis richiede il possesso del titolo. Consiglio di Stato, sez. VI, 4 agosto 2025, n. 6880, esaminando il certificato di sicurezza unico delle imprese ferroviarie, lo ha qualificato come requisito riferito all’esecuzione della prestazione e non alla partecipazione alla gara.

L’impresa che ricorre senza aver presentato domanda deve indicare quale requisito non possiede, perché non può acquisirlo entro la scadenza prevista e per quale ragione la prescrizione non è proporzionata all’oggetto dell’affidamento. Non basta affermare che il requisito è elevato o che limita il numero dei concorrenti: occorre dimostrare che la clausola impedisce all’impresa di accedere alla gara. 

Clausole che non consentono di formulare l’offerta

L’impresa può possedere tutti i requisiti richiesti e, allo stesso tempo, non disporre dei dati necessari per elaborare l’offerta. In questo caso l’ostacolo non riguarda l’ammissione alla gara, ma la possibilità di determinare correttamente prestazioni, quantità, costi e contenuto tecnico della proposta.

Possono assumere rilievo, tra gli altri:

• la mancanza di dati indispensabili per quantificare le prestazioni;
• l’impossibilità di determinare quantità, attività o livelli di servizio;
• formule matematiche errate nei criteri di valutazione;
• termini irragionevolmente brevi per predisporre l’offerta;
• adempimenti preliminari impossibili da eseguire entro le scadenze;
• l’omessa indicazione di dati economici essenziali per formulare l’offerta o dei costi della sicurezza non soggetti a ribasso.

La carenza deve impedire con certezza la formulazione di un’offerta attendibile. Un’imprecisione o un’incompletezza non richiedono l’impugnazione immediata quando i documenti consentono comunque di determinare le prestazioni e costruire l’offerta.

Condizioni economiche e sostenibilità dell’offerta

Una gara poco remunerativa non deve essere impugnata subito per questa sola ragione. L’ordinamento tutela l’accesso alla procedura e il corretto confronto concorrenziale, ma non garantisce a ogni impresa un determinato margine economico.

Un prezzo contenuto o condizioni contrattuali onerose assumono carattere escludente solo quando rendono oggettivamente impossibile, per gli operatori del settore, formulare un’offerta sostenibile. Il Consiglio di Stato, sez. III, 6 ottobre 2023, n. 8718, ha riconosciuto l’impugnazione immediata davanti a condizioni economiche oggettivamente impeditive della partecipazione, estranee alla normale alea contrattuale.

L’impresa deve dimostrare che la base economica non consente di eseguire le prestazioni nel rispetto degli obblighi di gara. La sola riduzione del margine non determina l’onere di impugnare il bando dalla pubblicazione.

Quando il bando si impugna insieme all’esclusione o all’aggiudicazione

Quando la clausola consente di presentare l’offerta, la contestazione viene proposta insieme al provvedimento che la applica, di regola l’esclusione o l’aggiudicazione.. Prima di quel momento il pregiudizio per l’impresa non è ancora attuale. Rientrano in questa categoria le prescrizioni relative a:

• criteri di valutazione;
• metodo di attribuzione dei punteggi;
• scelta del criterio di aggiudicazione;
• verifica dell’anomalia.

Una previsione può ridurre le probabilità di ottenere il contratto senza impedire l’accesso alla procedura. È il caso, ad esempio, di un criterio tecnico ritenuto penalizzante oppure della scelta del minor prezzo in luogo dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Il pregiudizio si manifesta soltanto quando la stazione appaltante applica quella previsione e adotta il provvedimento conclusivo.

Lo stesso regime riguarda le clausole ambigue o poco precise che non ostacolano la presentazione dell’offerta. La contestazione può essere proposta quando l’amministrazione attribuisce alla clausola un significato sfavorevole e lo utilizza per escludere l’impresa, ridurne il punteggio o aggiudicare il contratto a un altro concorrente.

Anche l’omesso inserimento dei criteri ambientali minimi può essere censurato insieme all’aggiudicazione, salvo che la carenza dei documenti di gara impedisca di predisporre l’offerta. In questo caso, la clausola o l’omissione possono produrre una lesione già dalla pubblicazione.

Impugnazione immediata e differita a confronto

	Impugnazione immediata	Impugnazione differita
Effetto della clausola	Impedisce di partecipare o di formulare l’offerta	Diventa lesiva soltanto quando viene applicata
Termine per il ricorso	30 giorni dalla pubblicazione del bando	30 giorni dall’esclusione o dall’aggiudicazione
Partecipazione alla gara	Non richiesta se la clausola impedisce di partecipare; l’impresa deve dimostrare l’effetto escludente e il proprio interesse personale e attuale	Necessaria, di regola, per contestare la clausola insieme all’atto che l’ha applicata
Esempi	Requisito non conseguibile, dati essenziali mancanti, adempimento impossibile	Criteri di valutazione, attribuzione dei punteggi, verifica dell’anomalia
Rischio per l’impresa	Attendere l’esito della gara e proporre un ricorso tardivo	Non partecipare e perdere la legittimazione a ricorrere

Clausola nulla o illegittima: perché la qualificazione cambia la tutela

L’art. 10, comma 2 del Codice dei contratti pubblici, dispone la nullità delle clausole che introducono cause di esclusione ulteriori rispetto a quelle tassativamente previste dal Codice stesso. Tali clausole si considerano non apposte e non richiedono l’impugnazione immediata del bando.

Se la stazione appaltante applica una clausola nulla ed esclude l’operatore, il ricorso sarà rivolto contro il provvedimento di esclusione. La nullità della previsione di gara verrà fatta valere come ragione di illegittimità dell’atto che l’ha applicata. Lo stesso criterio può operare quando la clausola produce effetti sull’aggiudicazione.

L’art. 10 del D.Lgs. 36/2023 riguarda esclusivamente le cause di esclusione extra-legem. Non rende nulle le altre condizioni restrittive o illegittime contenute nella documentazione di gara.

La qualificazione della clausola richiede quindi particolare attenzione. Se l’impresa la considera nulla e attende il provvedimento applicativo, ma il giudice la ritiene soltanto illegittima, il ricorso contro il bando può risultare tardivo.

Quando la clausola si colloca al confine tra adempimento formale, requisito di partecipazione ed elemento essenziale dell’offerta, occorre valutare la possibilità di impugnare il bando entro 30 giorni, deducendo la nullità anche in via subordinata. Questa impostazione evita che una diversa qualificazione giuridica impedisca l’esame della censura.

Chi può impugnare il bando di gara

Per impugnare il bando l’impresa deve dimostrare di avere una posizione direttamente interessata dalla procedura, acquisita di regola attraverso la partecipazione alla gara oppure, nei casi ammessi, attraverso l’effetto escludente della clausola contestata.

L’impresa che ha partecipato

L’operatore che presenta l’offerta può contestare le clausole prive di effetto escludente insieme all’esclusione o all’aggiudicazione. La stessa posizione spetta a chi abbia manifestato formalmente interesse nelle procedure che prevedono una fase preliminare, come le procedure ristrette o le indagini di mercato seguite da invito.

Rinunciare alla gara può impedire il ricorso successivo contro criteri di valutazione, punteggi e altre prescrizioni che consentivano comunque di presentare l’offerta.

L’impresa che non ha partecipato

La partecipazione non è richiesta quando la clausola impedisce già l’accesso alla gara o non consente di formulare un’offerta attendibile. In queste ipotesi, presentare una domanda destinata al rigetto non avrebbe utilità e l’operatore può impugnare direttamente il bando.

L’impresa che non ha partecipato deve però dimostrare l’effetto escludente della clausola sulla propria posizione. Non basta sostenere che il requisito è elevato, che la procedura limita la platea dei concorrenti o che le condizioni risultano penalizzanti per il mercato.

Il ricorso deve indicare:

• quale requisito l’impresa non possiede;
• per quale ragione non può conseguirlo entro le scadenze;
• in che modo la prescrizione impedisce la partecipazione;
• perché il requisito non è giustificato dall’oggetto dell’affidamento;
• quali elementi impediscono di predisporre un’offerta attendibile.

La dimostrazione deve essere riferita alla struttura e alle caratteristiche dell’operatore che ricorre. Un’impresa non può chiedere al giudice di valutare in astratto la legittimità del bando senza collegare la censura alla possibilità di concorrere per l’affidamento.

Quali documenti deve preparare l’impresa per presentare ricorso contro il bando

Le prove dell’effetto escludente devono essere raccolte e depositate fin dal primo grado di giudizio. 

A seconda del requisito o della carenza rilevata, possono essere necessari:

• bilanci e dati sul fatturato;
• certificazioni possedute e relative scadenze;
• attestazioni di qualificazione;
• documenti sulle capacità tecniche e professionali;
• contratti e servizi già eseguiti;
• dati sull’organizzazione aziendale;
• elaborazioni tecniche ed economiche che mostrino l’impossibilità di formulare l’offerta.

Il materiale deve permettere di ricostruire la posizione dell’impresa e la ragione per cui la prescrizione le impedisce di concorrere. Una contestazione generica sulla sproporzione del requisito può essere dichiarata inammissibile senza che il giudice esamini il vizio del bando.

Entro quando deve essere impugnato il bando

L’art. 120 del Codice del processo amministrativo prevede un termine di 30 giorni per impugnare gli atti delle procedure di affidamento. La decorrenza cambia in base al tipo di clausola.

Da quando decorrono i 30 giorni

Per le clausole immediatamente escludenti, il termine decorre dalla pubblicazione del bando, perché il pregiudizio nasce dalla previsione che impedisce di partecipare o di formulare l’offerta.

Per le clausole prive di effetto escludente, i 30 giorni decorrono invece dall’atto che le applica, di regola l’esclusione o l’aggiudicazione. Se alcuni documenti vengono resi disponibili in seguito, occorre verificare se fossero indispensabili per comprendere le ragioni del provvedimento.

La pubblicazione nella BDNCP

Per le clausole immediatamente escludenti, gli artt. 84 e 85 del D.Lgs. 36/2023 collegano gli effetti giuridici del bando alla pubblicazione nella Banca dati nazionale dei contratti pubblici dell’ANAC.

La data rilevante può quindi essere anteriore al giorno in cui l’impresa riceve una segnalazione, consulta un portale privato o viene informata della gara. Per questo è necessario verificare:

• la data di pubblicazione nella BDNCP;
• la versione degli atti disponibile in quella data;
• eventuali rettifiche;
• l’eventuale riapertura dei termini per presentare l’offerta.

Accesso agli atti e sospensione feriale

La richiesta di accesso agli atti non sospende automaticamente il termine per il ricorso. Se i documenti già pubblicati consentono di comprendere il pregiudizio, i 30 giorni continuano a decorrere.

La decorrenza può richiedere una verifica diversa quando gli atti resi disponibili successivamente sono indispensabili per conoscere le ragioni dell’esclusione o dell’aggiudicazione.

Quali documenti di gara devono essere impugnati

Il ricorso deve comprendere l’atto che contiene la clausola contestata e gli eventuali atti che ne costituiscono il presupposto o l’applicazione.

Un’omissione può lasciare in vigore la prescrizione che produce il pregiudizio, anche quando le censure rivolte agli altri documenti risultano fondate.

Bando, disciplinare e capitolato

Il bando contiene gli elementi essenziali della gara, mentre il disciplinare regola di solito i requisiti di partecipazione, gli adempimenti richiesti ai concorrenti, le modalità di presentazione dell’offerta e i criteri di valutazione.

Il capitolato descrive invece le prestazioni da eseguire, le condizioni contrattuali e gli elementi tecnici ed economici sui quali l’impresa costruisce l’offerta. Se la previsione contestata è contenuta nel disciplinare o nel capitolato, anche quel documento deve essere indicato tra gli atti impugnati.

La verifica deve comprendere eventuali allegati, schemi di contratto, rettifiche e documenti richiamati dalla legge di gara, quando contengono o completano la prescrizione censurata.

Quando rileva la decisione a contrarre

La decisione o delibera a contrarre precede la pubblicazione della gara e definisce alcune scelte fondamentali della procedura. La sua impugnazione può essere necessaria quando la contestazione riguarda:

• la scelta della procedura di affidamento;
• la mancata suddivisione dell’appalto in lotti;
• il criterio di aggiudicazione;
• l’impostazione generale della selezione.

Quando il vizio deriva da una scelta compiuta nella decisione a contrarre, limitare il ricorso al bando può non essere sufficiente.

La decisione assume rilievo anche quando la documentazione di gara si discosta da un bando-tipo ANAC. In questi casi occorre verificare se la stazione appaltante abbia motivato la deroga e se tale motivazione sia contenuta nell’atto che ha avviato la procedura.

Esclusione e aggiudicazione

Nell’impugnazione differita, la clausola del bando deve essere contestata insieme al provvedimento che l’ha applicata alla posizione dell’impresa. Il ricorso deve quindi comprendere sia la previsione della legge di gara sia l’esclusione o l’aggiudicazione che ha reso attuale il pregiudizio.

Lo stesso criterio vale per gli atti intermedi che producono un effetto autonomo sulla partecipazione o sulla valutazione dell’offerta. La ricostruzione deve seguire l’intera sequenza documentale, dalla prescrizione originaria fino al provvedimento che ne ha fatto applicazione.

Le modalità di proposizione del giudizio, le notifiche e la tutela cautelare seguono la disciplina del ricorso al TAR, coordinata con il rito speciale dei contratti pubblici.

Chiarimenti e rettifiche del bando

Il chiarimento può spiegare una previsione della gara, ma non può modificarne il contenuto. Le risposte fornite dalla stazione appaltante servono a precisare il significato di bando, disciplinare e capitolato, senza introdurre obblighi nuovi o attribuire alle clausole una portata diversa da quella risultante dai documenti pubblicati.

Se la risposta altera la disciplina della procedura, non opera come semplice chiarimento. Una modifica sostanziale richiede una rettifica formale, adottata e pubblicata con modalità coerenti con quelle previste per gli atti originari.

Per l’impresa, la differenza produce effetti rilevanti. Un chiarimento che si limita a illustrare la lex specialis non viene normalmente impugnato in modo autonomo; l’eventuale contestazione riguarda l’atto che applica quella lettura, come l’esclusione o l’aggiudicazione. Una rettifica, invece, modifica gli atti di gara e può richiedere una nuova verifica dei termini per il ricorso e per la presentazione delle offerte.

Quando la stazione appaltante introduce una modifica attraverso una risposta informale, occorre verificare se abbia superato i limiti del chiarimento. La qualificazione dell’atto determina sia il modo in cui la previsione può essere contestata sia la data dalla quale decorrono i relativi termini.

Autotutela e precontenzioso ANAC non sospendono i 30 giorni

La richiesta di autotutela e l’istanza di precontenzioso ANAC non sospendono il termine di 30 giorni per impugnare il bando. Entrambi gli strumenti possono essere attivati durante la procedura, mantenendo il calcolo della scadenza prevista per il ricorso.

L’istanza di autotutela

L’impresa che rileva un vizio nel bando, nel disciplinare o nel capitolato può chiedere alla stazione appaltante di riesaminare la documentazione di gara. Se la segnalazione viene accolta, l’amministrazione può rettificare la clausola, pubblicare i documenti aggiornati e, quando necessario, riaprire i termini per la presentazione delle offerte.

La stazione appaltante non è però obbligata a intervenire né a rispondere entro il termine utile per proporre ricorso. L’autotutela dipende da una valutazione dell’amministrazione e il silenzio sull’istanza non prolunga la scadenza prevista dall’art. 120 del Codice del processo amministrativo. La richiesta deve quindi essere presentata senza interrompere la preparazione dell’eventuale ricorso.

Il precontenzioso ANAC

Il precontenzioso consente di sottoporre all’ANAC una questione sorta durante la procedura e di ottenere un parere sulla corretta applicazione della disciplina dei contratti pubblici. L’intervento dell’Autorità può indurre la stazione appaltante a riesaminare le proprie scelte e può sostenere la posizione dell’operatore nel confronto con l’amministrazione.

Il parere ANAC non sostituisce il ricorso al TAR e la presentazione dell’istanza non interrompe né sospende i 30 giorni. I tempi del procedimento davanti all’Autorità possono infatti estendersi oltre la scadenza prevista per l’impugnazione del bando.

Gli errori che possono rendere il ricorso tardivo o inammissibile

Molti ricorsi contro il bando vengono respinti senza esaminare l’illegittimità della clausola. Le cause più frequenti riguardano il momento dell’impugnazione, la partecipazione alla gara e la prova della posizione dell’impresa.

1. Qualificare male la clausola

Impugnare subito una previsione che non impedisce la partecipazione può portare a una pronuncia di inammissibilità. Attendere l’aggiudicazione davanti a una clausola immediatamente escludente può invece rendere il ricorso tardivo.

2. Non partecipare quando la clausola non è escludente

L’impresa che rinuncia alla gara perde, di regola, la possibilità di contestare in seguito criteri di valutazione, punteggi e altre prescrizioni che consentivano comunque di presentare l’offerta.

3. Formulare contestazioni generiche

Affermare che un requisito è elevato o sproporzionato non basta. Il ricorso deve indicare quale requisito manca, perché non può essere acquisito entro le scadenze e quale rapporto presenta con l’oggetto dell’appalto.

4. Non depositare subito la documentazione aziendale

Bilanci, certificazioni, qualificazioni, contratti eseguiti ed elaborazioni tecniche devono essere prodotti nel giudizio di primo grado e collegati alle singole censure. Le carenze iniziali non possono essere corrette liberamente in appello.

5. Calcolare i 30 giorni dalla scoperta della gara

La data in cui l’impresa riceve una segnalazione o consulta un portale privato può essere successiva alla pubblicazione rilevante. Per le clausole immediatamente escludenti occorre verificare la data risultante dalla BDNCP.

6. Attendere autotutela o precontenzioso ANAC

Entrambi i procedimenti possono concludersi dopo la scadenza prevista per il ricorso.

7. Impugnare soltanto il bando

La clausola può trovarsi nel disciplinare, nel capitolato, in un allegato o nella decisione a contrarre. Il ricorso deve comprendere gli atti che contengono la previsione e, nell’impugnazione differita, il provvedimento che l’ha applicata.

Hai individuato una clausola che limita la partecipazione alla gara?

Andrea de Bonis assiste imprese e operatori economici nella verifica di bando, disciplinare e capitolato, per capire se una clausola debba essere impugnata entro 30 giorni oppure possa essere contestata insieme all’esclusione o all’aggiudicazione.

L’esame riguarda i requisiti richiesti, la posizione dell’impresa, gli atti della procedura e la data da cui decorre il termine per il ricorso.

Quando la clausola è immediatamente escludente, il termine può decorrere dalla pubblicazione del bando nella BDNCP. Per questo la documentazione va esaminata prima che la procedura prosegua.

La sospensione dei lavori in un appalto pubblico interrompe l’esecuzione del contratto e può produrre effetti sui tempi di ultimazione, sui costi sostenuti dall’impresa e sulle richieste economiche che potranno essere avanzate durante o dopo il fermo dei lavori.

L’art. 121 del D.Lgs. 36/2023 disciplina i presupposti della sospensione, i soggetti competenti, la durata e la ripresa dell’esecuzione. 

Per l’appaltatore sono particolarmente rilevanti la causa indicata nel verbale e i tempi entro i quali formulare contestazioni e riserve, perché possono condizionare le successive richieste di maggiori oneri o di risarcimento.

Quando può essere disposta la sospensione dei lavori

L’art. 121 distingue le ipotesi di sospensione in base alla causa che impedisce o rende necessario fermare i lavori. A seconda della causa, cambia il soggetto che può disporre la sospensione e, in alcuni casi, anche la procedura da seguire.

Circostanze speciali e imprevedibili

Il direttore dei lavori può disporre la sospensione quando ricorrono insieme tre condizioni:

1. la circostanza è sopravvenuta;
2. non era prevedibile al momento della stipula del contratto;
3. impedisce temporaneamente i lavori.

Non è sufficiente che l’esecuzione sia diventata più complessa o meno conveniente per l’impresa. Deve esserci una situazione che, nelle condizioni esistenti, impedisce di continuare utilmente le lavorazioni secondo quanto previsto dal contratto.

Può accadere, ad esempio, che durante gli scavi venga rilevata una condizione del sottosuolo che non era conoscibile prima dell’avvio dell’intervento, che rende necessario fermare una lavorazione fino alla definizione della soluzione tecnica. 

Ragioni di necessità o di pubblico interesse

L’art. 121 consente al RUP di disporre la sospensione per ragioni di necessità o di pubblico interesse, anche quando non esiste un impedimento tecnico che renda materialmente impossibile proseguire le lavorazioni.

Si pensi, ad esempio, al caso in cui, durante l’esecuzione dei lavori stradali, si renda necessario consentire un intervento urgente del gestore della rete idrica per riparare una perdita improvvisa nella stessa area di cantiere. In questa situazione i lavori potrebbero proseguire in astratto, ma devono essere sospesi per permettere l’intervento pubblico indispensabile e non rinviabile.

Il Codice non individua un elenco chiuso di situazioni riconducibili alla necessità o al pubblico interesse. 

La ragione che giustifica la sospensione deve quindi essere individuata nel singolo appalto e deve spiegare perché l’esecuzione non possa proseguire per quel periodo.

Chi dispone la sospensione

Per stabilire chi può disporre la sospensione bisogna considerare sia la causa che ha determinato il fermo, sia l’importo dei lavori.

Lavori sotto soglia

Per lavori sotto soglia si intendono gli appalti di importo inferiore alle soglie di rilevanza europea previste dall’art. 14 del Codice. In questi casi si applica la ripartizione prevista dai primi due commi dell’art. 121: il direttore dei lavori interviene per le circostanze speciali e imprevedibili, mentre la sospensione per necessità o pubblico interesse spetta al RUP.

Lavori sopra soglia

La disciplina cambia per i lavori diretti alla realizzazione di opere pubbliche di importo pari o superiore alle soglie dell’art. 14. Per questi interventi il Codice rende obbligatoria la costituzione del Collegio consultivo tecnico e, nelle ipotesi di sospensione previste dai commi 1 e 2 dell’art. 121, attribuisce al RUP il potere di disporre il fermo dopo aver acquisito il parere del CCT.

Se, ad esempio, in un’opera sopra soglia emerge una circostanza tecnica imprevedibile, la sospensione non viene disposta autonomamente dal direttore dei lavori: interviene il RUP, dopo l’acquisizione del parere del CCT.

Gravi ragioni tecniche e disaccordo tra le parti

In presenza di gravi ragioni tecniche sulle quali le parti non concordano, si applica l’art. 216, comma 4. Il CCT interviene entro quindici giorni dalla comunicazione della sospensione o della causa che potrebbe determinarla, verifica se esiste una causa tecnica che giustifica il fermo e indica come proseguire i lavori, comprese le eventuali modifiche necessarie.

Il CCT non acquisisce per questo un generale potere di sospendere i lavori: in questa fattispecie verifica la causa tecnica e individua le condizioni per la prosecuzione dell’esecuzione.

Il verbale di sospensione dei lavori

Il verbale di sospensione documenta la situazione del cantiere nel momento in cui i lavori vengono interrotti. L’Allegato II.14 prevede che sia redatto dal direttore dei lavori, ove possibile con l’intervento dell’esecutore o di un suo legale rappresentante. Richiede che siano indicati:

• causa del fermo, 
• stato di avanzamento, 
• opere interrotte, 
• cautele adottate per la successiva ripresa, 
• personale impiegato e i mezzi presenti in cantiere.

Queste indicazioni permettono di ricostruire quali lavorazioni erano in corso e quali risorse dell’impresa erano impegnate al momento del fermo. La loro precisione può avere effetti anche sulle successive richieste economiche: in caso di sospensione illegittima, ad esempio, l’appaltatore ha diritto almancato ammortamento dei macchinari e alle retribuzioni inutilmente corrisposte.

Cosa deve controllare l’appaltatore prima di firmare

Prima della sottoscrizione, l’appaltatore dovrebbe verificare che il verbale rappresenti correttamente ciò che sta accadendo in cantiere. In particolare, la causa indicata deve corrispondere alla ragione effettiva del fermo, e lo stato delle lavorazioni deve consentire di individuare con precisione quali opere vengono interrotte.

La stessa attenzione va riservata al personale e ai mezzi. Se, per esempio, un macchinario rimane inutilizzato in cantiere durante la sospensione ma non viene riportato nel verbale, l’omissione può assumere rilievo in una successiva richiesta relativa al mancato ammortamento, perché l’Allegato II.14 collega questa voce ai macchinari esistenti in cantiere accertati dal direttore dei lavori.

Va inoltre verificato se il fermo riguarda tutte le lavorazioni o soltanto una parte, perché quelle ancora eseguibili devono proseguire.

Se l’impresa non condivide la causa della sospensione o quanto riportato nel verbale, deve valutare subito se formulare una riserva, perché l’art. 121 prevede specifici termini di decadenza.

Contestazioni e riserve durante la sospensione

Se l’impresa ritiene che la sospensione non fosse giustificata oppure che sia durata più del necessario, deve formalizzare la propria contestazione nei tempi e nei documenti previsti dall’art. 121. Una contestazione tardiva può comportare la decadenza dalle successive richieste collegate al fermo.

Per le sospensioni, il verbale e il registro di contabilità hanno funzioni collegate e non alternative. L’art. 121 stabilisce quando la contestazione deve essere iscritta nel verbale di sospensione o in quello di ripresa; l’art. 7 dell’Allegato II.14 prevede poi che la riserva sia riportata anche nel registro di contabilità alla prima firma successiva al fatto che ha prodotto il pregiudizio e confermata nel conto finale.

La riserva deve indicare in modo specifico le ragioni della contestazione e, quando contiene una richiesta economica, le somme richieste. Se l’esecutore non firma il verbale di sospensione o di ripresa, deve formulare espressa riserva nel registro di contabilità.

Quando la riserva va iscritta nel verbale di sospensione

Se l’appaltatore contesta la legittimità stessa del fermo, il dissenso deve risultare già dal verbale di sospensione. Non può attendere la ripresa dei lavori per contestare una circostanza che conosceva quando il cantiere è stato fermato. L’art. 121 richiede infatti che le contestazioni relative alle sospensioni previste dai commi 1, 2 e 6 siano iscritte, a pena di decadenza, nei verbali di sospensione e di ripresa.

Se, ad esempio, l’impresa ritiene che la circostanza indicata come imprevedibile fosse già conosciuta o conoscibile prima della stipula, la contestazione riguarda il presupposto stesso della sospensione e deve risultare dal relativo verbale.

Lo stesso vale quando l’impresa non condivide la ricostruzione dei fatti riportata nel verbale. Una formula generica di dissenso offre una tutela molto più debole rispetto a una riserva che individui la circostanza contestata, le ragioni della contestazione e gli effetti che l’impresa ritiene derivino dalla sospensione.

Se l’esecutore non sottoscrive il verbale, l’art. 121 non considera sufficiente il semplice rifiuto della firma: deve formulare espressa riserva nel registro di contabilità.

Quando può essere formulata nel verbale di ripresa

La disciplina è diversa quando la sospensione era legittima al momento in cui è stata disposta e l’impresa ne contesta soltanto la durata. In questo caso l’art. 121 consente di iscrivere la contestazione nel solo verbale di ripresa.

Un’impresa può riconoscere che il fermo fosse inizialmente necessario e contestare soltanto il periodo successivo alla cessazione dell’impedimento.In questo caso la contestazione riguarda la durata della sospensione e può essere iscritta nel verbale di ripresa; non può invece essere rinviata a quel momento una causa di illegittimità già conosciuta quando i lavori sono stati sospesi.

 Sospensione parziale: quando i lavori devono proseguire

La presenza di un impedimento non comporta necessariamente il fermo dell’intero cantiere. L’art. 121, comma 6, disciplina il caso in cui, dopo la consegna, cause imprevedibili o di forza maggiore impediscano soltanto una parte delle lavorazioni. In questa situazione l’esecutore deve continuare le attività che possono essere svolte regolarmente, mentre vengono sospese quelle interessate dall’impedimento. La sospensione parziale deve risultare da un apposito verbale.

Si pensi a un intervento articolato su più aree nel quale una sopravvenienza renda temporaneamente impossibile lavorare soltanto in una zona del cantiere. Se le altre lavorazioni possono proseguire senza essere interessate dalla causa che ha determinato il fermo, l’impresa non può considerare sospesa l’intera esecuzione.

Il verbale deve quindi distinguere con precisione le lavorazioni sospese da quelle che possono proseguire. Se l’impresa ritiene che anche attività formalmente lasciate in esecuzione siano impedite dalla stessa causa, deve rappresentarlo tempestivamente ed eventualmente formularne contestazione.

Quanto può durare la sospensione dei lavori

L’art. 121 stabilisce che, salvo il caso delle gravi ragioni tecniche disciplinato dal comma 3, la sospensione deve protrarsi soltanto per il tempo strettamente necessario. Quando viene meno la causa che aveva giustificato il fermo, il RUP dispone la ripresa dell’esecuzione e indica il nuovo termine contrattuale.

La causa che giustifica il fermo deve continuare a sussistere per tutta la sua durata. 

Se, ad esempio, viene risolto il problema tecnico che impediva una lavorazione, il mantenimento della sospensione non può continuare a fondarsi sulla situazione originaria.

Accanto a questa regola, il Codice stabilisce anche due soglie temporali oltre le quali l’esecutore può chiedere di sciogliersi dal contratto, anche quando la sospensione era stata inizialmente disposta in presenza dei presupposti previsti dalla legge.

Cosa succede dopo un quarto della durata dei lavori o sei mesi

Se una sospensione, oppure più sospensioni considerate complessivamente, superano un quarto della durata prevista per l’esecuzione dei lavori o comunque sei mesi, l’esecutore può chiedere la risoluzione del contratto senza indennità.

Le due soglie sono alternative e si applica quella raggiunta per prima. Per un contratto che prevede dodici mesi di lavori, un quarto corrisponde a tre mesi: superata questa durata, l’esecutore può già chiedere la risoluzione. Se invece il contratto prevede trentasei mesi, un quarto corrisponde a nove mesi, ma la facoltà può essere esercitata una volta superati complessivamente sei mesi di sospensione.

Nel calcolo non rileva soltanto un eventuale fermo continuativo. La norma fa riferimento alla “sospensione o sospensioni”, quindi anche più periodi di interruzione possono sommarsi ai fini del superamento delle soglie.

La richiesta dell’esecutore non determina automaticamente lo scioglimento del contratto. Se la stazione appaltante si oppone, l’impresa ha diritto alla rifusione dei maggiori oneri derivanti dal periodo di sospensione che eccede i limiti previsti dall’art. 121.

Questi maggiori oneri hanno presupposti diversi dal risarcimento dovuto per una sospensione illegittima.

Il superamento di un quarto del tempo contrattuale produce anche un effetto sul versante della stazione appaltante: il responsabile del procedimento deve darne comunicazione all’ANAC. La mancata o tardiva comunicazione espone la stazione appaltante alla sanzione prevista dall’art. 222, comma 13.

La causa è cessata ma i lavori non riprendono: cosa può fare l’impresa

Se l’esecutore ritiene che siano cessate le cause della sospensione ma il RUP non dispone la ripresa, può diffidare il RUP affinché dia al direttore dei lavori le disposizioni necessarie per riavviare l’esecuzione, come previsto dall’art. 8, comma 3, dell’Allegato II.14.

Si pensi a una sospensione disposta perché una determinata lavorazione non poteva essere eseguita fino alla soluzione di un problema tecnico. Una volta rimosso l’impedimento, il cantiere resta fermo per altre settimane senza che il RUP disponga la ripresa.

In questo caso la diffida è necessaria anche per le successive richieste dell’impresa: serve per iscrivere, al momento della ripresa, la riserva con cui si contesta l’illegittima maggiore durata della sospensione. 

Se l’esecutore ritiene che i lavori avrebbero potuto riprendere prima, deve quindi attivarsi già durante il fermo; non può formulare per la prima volta questa contestazione nel verbale di ripresa senza aver prima diffidato il RUP.

Ripresa dei lavori e nuovo termine contrattuale

Quando cessano le cause della sospensione, il direttore dei lavori ne informa il RUP, che dispone la ripresa e indica il nuovo termine contrattuale. Entro cinque giorni il direttore dei lavori redige il verbale di ripresa, sottoscritto anche dall’esecutore, nel quale deve essere riportato il nuovo termine per completare i lavori.

La data indicata nel verbale fissa il termine entro il quale dovrà essere completata l’esecuzione dopo il periodo di sospensione. È quindi opportuno verificare che il verbale riporti correttamente la durata del fermo e il termine comunicato dal RUP.

Il verbale di ripresa è anche la sede prevista dall’art. 121 per contestare la durata di una sospensione inizialmente legittima, secondo le modalità già esaminate.

Il nuovo termine contrattuale fissato alla ripresa non è una proroga. Quando i lavori riprendono dopo una sospensione, il RUP indica una nuova data di ultimazione tenendo conto del periodo in cui l’esecuzione è rimasta ferma.

La proroga, invece, presuppone una richiesta dell’esecutore che, per cause a lui non imputabili, non riesce a completare i lavori entro il termine previsto. È disciplinata dall’art. 121, comma 8, e il RUP decide sulla richiesta, sentito il direttore dei lavori, entro trenta giorni dal ricevimento.

Nel primo caso il termine viene rideterminato perché i lavori sono stati sospesi; nel secondo l’impresa chiede più tempo per completare l’esecuzione.

Quando la sospensione dei lavori è illegittima

Per valutare l’illegittimità della sospensione occorre separare tre situazioni: il fermo può essere illegittimo fin dall’origine, può diventare illegittimo perché prosegue dopo la cessazione della causa oppure può semplicemente superare le soglie temporali previste dall’art. 121.

La sospensione è illegittima fin dall’origine quando viene disposta per cause diverse da quelle ammesse dall’art. 121, commi 1, 2 e 6. In questo caso il comma 10 consente all’esecutore di chiedere il risarcimento dei danni, purché abbia formulato la specifica riserva prevista dalla norma.

Può accadere, ad esempio, che il fermo venga motivato con una circostanza speciale e imprevedibile, mentre dagli atti risulti che quella situazione era già conosciuta prima della stipula del contratto. Oppure che venga sospesa l’intera esecuzione nonostante l’impedimento riguardi soltanto alcune lavorazioni e le altre possano proseguire.

Una sospensione inizialmente legittima può invece diventare illegittima nella sua durata. Se la causa che aveva giustificato il fermo viene meno e i lavori restano sospesi, l’impresa può contestare il periodo successivo alla cessazione dell’impedimento. In questa ipotesi assume rilievo la diffida al RUP prevista dall’Allegato II.14, esaminata in precedenza.

Diverso è il semplice superamento di un quarto della durata contrattuale o di sei mesi. Queste soglie non rendono automaticamente illegittima la sospensione: attribuiscono all’esecutore le specifiche facoltà previste dall’art. 121, tra cui la possibilità di chiedere la risoluzione del contratto.

Risarcimento per sospensione illegittima: quali danni può chiedere l’appaltatore

Quando la sospensione totale o parziale viene disposta per cause diverse da quelle ammesse dall’art. 121, l’esecutore può chiedere il risarcimento dei danni subiti. Il comma 10 richiede però una specifica riserva, a pena di decadenza: senza una contestazione formulata nei tempi previsti, la successiva richiesta risarcitoria può essere preclusa.

Se la riserva contiene una richiesta economica, deve indicare le ragioni della pretesa e quantificare le somme  secondo le regole dell’Allegato II.14.

Per determinare il danno derivante dalla sospensione illegittima, l’art. 8 dell’Allegato II.14 prende in considerazione specifiche voci:

• le spese generali rimaste infruttifere durante il periodo di sospensione, entro il limite calcolato secondo il criterio stabilito dall’Allegato;
• la ritardata percezione dell’utile d’impresa, determinata applicando gli interessi legali di mora alla quota di utile prevista dalla norma;
• il mancato ammortamento dei macchinari presenti in cantiere, considerando il loro valore al momento della sospensione;
• le retribuzioni corrisposte inutilmente alla manodopera, sulla base della consistenza del personale accertata dal direttore dei lavori.

Il mancato ammortamento dei macchinari e le retribuzioni inutilmente corrisposte dipendono anche da quanto è stato accertato dal direttore dei lavori al momento della sospensione. Per questo la precisione del verbale può avere effetti sulla successiva quantificazione del danno.

La richiesta economica deve essere sostenuta dalla documentazione dell’esecuzione e costruita secondo i criteri previsti dall’Allegato II.14. In assenza della specifica riserva richiesta dall’art. 121, comma 10, l’esecutore decade dal diritto al risarcimento per la sospensione illegittima.

Quando serve assistenza nella sospensione dei lavori

Quando i lavori vengono sospesi, la posizione dell’impresa dipende dagli atti adottati durante il fermo e da come vengono gestite le contestazioni. 

Occorre verificare la causa indicata nel verbale, la durata della sospensione, le riserve formulate e la documentazione utile a dimostrare gli eventuali maggiori costi sostenuti.

Appalti360, assiste le imprese nella verifica della legittimità della sospensione, nella gestione delle riserve e nella valutazione delle richieste economiche legate al fermo o al suo prolungamento.

Negli appalti pubblici la stazione appaltante può ritirare un’aggiudicazione già disposta quando sopravvengono ragioni di interesse pubblico. La revoca produce effetti per il futuro, ma non cancella gli atti della gara già compiuti.

Il potere di revoca può essere esercitato fino alla stipula del contratto. Dopo la firma, il rapporto entra nella fase contrattuale e la stazione appaltante può scioglierlo mediante il recesso o la risoluzione previsti dagli articoli 123 e 122 del D.Lgs. 36/2023. Il limite è stato affermato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con la sentenza n. 14 del 2014.

Per l’impresa, le conseguenze dipendono dalle ragioni del provvedimento e dalla condotta dell’amministrazione. 

La revoca legittima può dare diritto a un indennizzo per le spese sostenute. La revoca illegittima, oppure adottata dopo un comportamento contrario a buona fede, può fondare una richiesta di risarcimento del danno. 

Il provvedimento deve essere impugnato davanti al TAR entro trenta giorni e può essere sospeso in via cautelare.

Cos’è la revoca dell’aggiudicazione dell’appalto

La revoca dell’aggiudicazione è il provvedimento con cui la stazione appaltante ritira un’aggiudicazione già adottata dopo una nuova valutazione dell’interesse pubblico. È un atto di autotutela: l’amministrazione riesamina la propria decisione e la rimuove senza attendere l’intervento di un giudice.

La revoca produce effetti ex nunc, quindi solo per il futuro. L’aggiudicazione perde efficacia dal momento del ritiro, mentre restano validi gli atti della procedura già compiuti. L’articolo 21-quinquies della legge 241/1990 consente la revoca per sopravvenuti motivi di pubblico interesse, per un mutamento della situazione di fatto non prevedibile o per una nuova valutazione dell’interesse pubblico originario.

Il Codice degli Appalti distingue tra proposta di aggiudicazione e aggiudicazione. La proposta individua il miglior offerente; con l’aggiudicazione la stazione appaltante approva l’esito della gara e conclude la fase di scelta del contraente. La revoca riguarda l’aggiudicazione, non la semplice proposta.

Revoca e annullamento d’ufficio: qual è la differenza

La revoca riguarda un’aggiudicazione legittima, che l’amministrazione decide di ritirare per ragioni sopravvenute o dopo una nuova valutazione dell’interesse pubblico. 

L’annullamento d’ufficio interviene, invece, quando l’aggiudicazione era illegittima fin dalla sua adozione.

La revoca produce effetti ex nunc: l’atto perde efficacia dal momento in cui viene ritirato. È disciplinata dall’articolo 21-quinquies della legge 241/1990.

L’annullamento d’ufficio produce effetti ex tunc: rimuove un atto affetto da un vizio originario. L’articolo 21-nonies della legge 241/1990 richiede che il potere sia esercitato entro un termine ragionevole e sulla base di un interesse pubblico attuale.

Inoltre la revoca dell’aggiudicazione non può essere disposta dopo la firma del contratto. 

L’annullamento d’ufficio può riguardare anche un’aggiudicazione seguita dalla stipula, con conseguenze sul contratto che dipendono dal provvedimento adottato e dalla tutela riconosciuta dal giudice.

Revoca, annullamento, recesso e risoluzione: differenze

Lo strumento utilizzabile dipende dalla ragione per cui la stazione appaltante interviene e dalla fase in cui si trova il rapporto. Revoca e annullamento d’ufficio riguardano l’esercizio di poteri amministrativi; recesso e risoluzione operano dopo la stipula, sul rapporto contrattuale.

Istituto	Presupposto	Effetti	Fase	Giudice competente
Revoca	Sopravvenuti motivi di interesse pubblico, mutamento imprevedibile della situazione di fatto o nuova valutazione dell’interesse pubblico	Ex nunc	Fino alla stipula	Giudice amministrativo
Annullamento d’ufficio	Vizio originario dell’aggiudicazione	Ex tunc	Può intervenire anche dopo la stipula	Giudice amministrativo
Recesso	Scelta della stazione appaltante di sciogliere il rapporto nei casi previsti dalla legge	Scioglimento per il futuro	Dopo la stipula	Giudice ordinario
Risoluzione	Inadempimento o altri presupposti previsti dalla legge	Scioglimento del contratto	Dopo la stipula	Giudice ordinario

Fino a quando è possibile revocare l’aggiudicazione

La stazione appaltante può revocare l’aggiudicazione fino alla stipula del contratto. Dopo la firma, il rapporto entra nella fase contrattuale e l’amministrazione può scioglierlo mediante il recesso o la risoluzione.

Prima della stipula, la scelta del contraente rientra nell’esercizio dei poteri amministrativi della stazione appaltante. Con la sottoscrizione del contratto, il rapporto è regolato dalle disposizioni sull’esecuzione e la revoca dell’aggiudicazione non può più essere utilizzata per ragioni sopravvenute di opportunità.

L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con la sentenza n. 14 del 20 giugno 2014, ha escluso la revoca dell’aggiudicazione dopo la stipula. In presenza di ragioni sopravvenute, l’amministrazione deve ricorrere al recesso. Sebbene la pronuncia riguardasse un appalto di lavori, l’indirizzo è stato applicato anche agli altri contratti pubblici.

Il TAR Lombardia, Brescia, sez. I, con la sentenza n. 912 del 14 dicembre 2023, ha qualificato la revoca adottata dopo la stipula come esercizio di un potere ormai esaurito.

La giurisprudenza ha esaminato separatamente i casi in cui l’amministrazione interviene a seguito di comportamenti scorretti o dilatori dell’aggiudicatario. Queste ipotesi non coincidono con la revoca fondata su nuove valutazioni dell’interesse pubblico e richiedono di verificare la natura dell’atto adottato e il giudice competente.

Quando la revoca dell’aggiudicazione è legittima

La revoca dell’aggiudicazione è legittima quando ricorre uno dei presupposti previsti dall’articolo 21-quinquies della legge 241/1990:

• sopravvenuti motivi di interesse pubblico;
• un mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell’aggiudicazione;
• una nuova valutazione dell’interesse pubblico originario, nei limiti previsti dalla legge.

La stazione appaltante deve motivare il provvedimento indicando le ragioni attuali che giustificano il ritiro dell’aggiudicazione. Deve inoltre valutare l’affidamento maturato dall’impresa e spiegare perché l’interesse pubblico richieda di interrompere la procedura.

Revoca per difficoltà finanziarie o perdita della copertura

La sopravvenuta indisponibilità delle risorse necessarie a finanziare l’appalto può giustificare la revoca prima della stipula. L’amministrazione non è tenuta a concludere un contratto per il quale non dispone più della copertura finanziaria.

Il Consiglio di Stato, sez. V, con la sentenza n. 4514 del 2020, ha ricondotto le sopravvenute difficoltà economiche tra le ragioni che possono giustificare il ritiro degli atti di gara.

La legittimità della revoca non esclude una responsabilità della stazione appaltante per il comportamento tenuto durante la procedura. Con la sentenza n. 8273 del 2023, il Consiglio di Stato ha ribadito che può sorgere una responsabilità precontrattuale quando l’amministrazione, pur conoscendo le difficoltà finanziarie, ritarda il ritiro dell’aggiudicazione e alimenta l’affidamento dell’impresa.

Revoca per rifiuto dell’aggiudicatario di stipulare

La stazione appaltante può ritirare l’aggiudicazione quando l’impresa rifiuta di sottoscrivere il contratto per una ragione a essa imputabile.

Il TAR Lazio, Roma, sez. V, con la sentenza n. 928 del 2024, ha ritenuto legittima la revoca disposta in seguito al rifiuto dell’aggiudicatario di firmare. Il termine previsto per la stipula ha natura ordinatoria: la sua scadenza non impedisce all’amministrazione di adottare i provvedimenti conseguenti al comportamento dell’impresa.

Alla perdita dell’aggiudicazione possono aggiungersi l’escussione della garanzia provvisoria e la segnalazione all’ANAC, quando la mancata stipula è riconducibile all’aggiudicatario. Queste conseguenze richiedono una valutazione autonoma dei relativi presupposti.

Condotta dell’aggiudicatario dopo la stipula

Dopo la stipula, la stazione appaltante non può revocare l’aggiudicazione. Se contesta inadempimenti o comportamenti scorretti dell’impresa, deve utilizzare gli strumenti previsti per la fase di esecuzione, tra cui la risoluzione ai sensi dell’articolo 122 e il recesso ai sensi dell’articolo 123 del D.Lgs. 36/2023.

Il Consiglio di Stato, sez. III, con la sentenza n. 5171 del 2024, ha esaminato un provvedimento formalmente adottato in autotutela dopo la stipula. La pronuncia distingue due questioni:

1. la contestazione dell’atto autoritativo appartiene alla giurisdizione amministrativa;
2. il potere di revoca dell’aggiudicazione è ormai esaurito e non può sostituire il recesso o la risoluzione del contratto.

L’impresa deve quindi verificare quale potere la stazione appaltante abbia dichiarato di esercitare e su quale fase del rapporto intervenga. Le contestazioni sull’atto autoritativo spettano al giudice amministrativo; quelle relative all’adempimento e allo scioglimento del contratto appartengono, di regola, al giudice ordinario.

Revoca dell’aggiudicazione: indennizzo e risarcimento

Indennizzo e risarcimento hanno presupposti diversi. L’indennizzo può essere riconosciuto quando la revoca è legittima e provoca un pregiudizio all’impresa. Il risarcimento richiede invece un illecito della stazione appaltante, che può consistere nell’illegittimità del provvedimento o nella violazione dei doveri di buona fede e correttezza.

L’indennizzo per la revoca legittima

L’articolo 21-quinquies della legge 241/1990 prevede un indennizzo quando la revoca di un atto a efficacia durevole arreca un pregiudizio ai soggetti direttamente interessati.

L’indennizzo è limitato al danno emergente, quindi alle spese effettivamente sostenute in relazione alla procedura. Possono rientrare, se documentati:

• i costi sostenuti per partecipare alla gara;
• le spese per polizze e fideiussioni;
• gli onorari dei professionisti incaricati.

Non comprende il lucro cessante, cioè l’utile che l’impresa avrebbe ottenuto con l’esecuzione dell’appalto.

Il risarcimento del danno

Il risarcimento può essere richiesto quando la revoca è illegittima oppure quando l’amministrazione, pur adottando un provvedimento legittimo, ha tenuto una condotta contraria a buona fede durante la procedura.

In questa seconda ipotesi può configurarsi la responsabilità precontrattuale della stazione appaltante. È il caso, per esempio, dell’amministrazione che conosce le ragioni che impediscono la stipula, ma ritarda il ritiro dell’aggiudicazione e lascia che l’impresa sostenga ulteriori costi confidando nella conclusione del contratto.

Il risarcimento dipende dal danno provato dall’impresa e dal rapporto tra la condotta dell’amministrazione e il pregiudizio subito. Può comprendere le spese inutilmente sostenute e le ulteriori perdite riconducibili alla lesione dell’affidamento, ma non coincide automaticamente con l’utile atteso dall’appalto.

Revoca e garanzia provvisoria: quando può essere escussa

La garanzia provvisoria è prestata dall’impresa a corredo dell’offerta. Per le procedure ordinarie, l’articolo 106, comma 6, del D.Lgs. 36/2023 la collega alla mancata aggiudicazione dopo la proposta e alla mancata sottoscrizione del contratto, quando dipendono da un fatto imputabile all’operatore economico.

Se l’aggiudicazione viene ritirata perché l’impresa rifiuta di stipulare, la stazione appaltante può escutere la garanzia solo quando la mancata firma è riconducibile all’aggiudicatario. L’incameramento non è giustificato se il contratto non viene sottoscritto per ragioni estranee alla condotta dell’impresa.

La stazione appaltante deve quindi verificare le cause della mancata stipula e motivare l’imputabilità del comportamento all’operatore. Non è sufficiente richiamare la revoca dell’aggiudicazione senza spiegare perché la firma del contratto sia mancata per responsabilità dell’impresa.

Per contestare l’escussione occorre verificare:

• se la mancata stipula sia effettivamente imputabile all’aggiudicatario;
• se l’amministrazione abbia ricostruito le circostanze che hanno impedito la firma;
• se il provvedimento contenga una motivazione adeguata.

La revoca e l’escussione della garanzia sono provvedimenti distinti. La legittimità del ritiro dell’aggiudicazione non rende automaticamente legittimo anche l’incameramento della garanzia.

Come impugnare la revoca dell’aggiudicazione

La revoca dell’aggiudicazione deve essere impugnata davanti al TAR entro trenta giorni dalla comunicazione o dalla piena conoscenza del provvedimento. Il termine ridotto deriva dal rito speciale previsto per le controversie in materia di appalti pubblici.

La competenza del giudice amministrativo dipende dalla natura della revoca, adottata dalla stazione appaltante nell’esercizio dei propri poteri autoritativi. Le controversie relative alla fase esecutiva del contratto appartengono, invece, di regola al giudice ordinario. La giurisdizione sull’escussione della garanzia deve essere valutata in base alla natura dell’atto contestato e alla posizione fatta valere dall’impresa.

Con il ricorso è possibile chiedere anche la sospensione cautelare della revoca. La misura serve a evitare che, prima della decisione di merito, la stazione appaltante proceda con un nuovo affidamento o avvii un’altra gara. Il TAR valuta:

• la probabile fondatezza del ricorso, il cosiddetto fumus boni iuris;
• il rischio di un pregiudizio grave e irreparabile durante il giudizio, il periculum in mora.

La revoca può essere contestata quando presenta, tra gli altri, uno di questi vizi:

• motivazione assente o generica sulle ragioni di interesse pubblico;
• insussistenza dei fatti sopravvenuti richiamati dall’amministrazione;
• istruttoria incompleta;
• mancato rispetto delle garanzie procedimentali, compresa la comunicazione di avvio quando dovuta.

L’annullamento della revoca e il risarcimento del danno richiedono valutazioni diverse. Il primo dipende dall’illegittimità del provvedimento; il secondo può essere riconosciuto anche quando la revoca resta valida, se l’amministrazione ha violato i doveri di buona fede e correttezza e l’impresa dimostra il danno subito.

Hai ricevuto una revoca dell’aggiudicazione?

La revoca deve indicare con precisione le ragioni di interesse pubblico che giustificano il ritiro e rispettare i limiti previsti dalla legge. Per l’impresa è necessario verificare subito il momento in cui il provvedimento è intervenuto, la motivazione adottata dalla stazione appaltante e le conseguenze sulla garanzia provvisoria.

Appalti360 assiste le imprese nella valutazione della revoca, nell’impugnazione davanti al TAR e nelle richieste di indennizzo o risarcimento del danno.

FAQ revoca aggiudicazione appalto

La stazione appaltante può revocare l’aggiudicazione durante la verifica dei requisiti?+

Sì. La verifica dei requisiti avviene prima della stipula del contratto e, fino a quel momento, la stazione appaltante conserva il potere di revocare l’aggiudicazione quando ricorrono i presupposti previsti dall’articolo 21-quinquies della legge 241/1990. La semplice pendenza delle verifiche non impedisce l’esercizio del potere di revoca.

La revoca dell’aggiudicazione comporta sempre la perdita della garanzia provvisoria?+

No. L’escussione della garanzia richiede che la mancata stipula del contratto sia imputabile all’aggiudicatario. Se la revoca dipende da ragioni della stazione appaltante, la garanzia non può essere incamerata automaticamente.

La revoca dell’aggiudicazione impedisce di partecipare a future gare?+

No. La revoca dell’aggiudicazione non determina, di per sé, l’esclusione da successive procedure di affidamento. Conseguenze ulteriori possono derivare solo nei casi previsti dalla legge, ad esempio quando la mancata stipula è imputabile all’operatore economico e comporta altri provvedimenti, come la segnalazione all’ANAC.

Se la revoca è legittima, conviene comunque impugnarla?+

Dipende dalle motivazioni del provvedimento e dal comportamento tenuto dalla stazione appaltante durante la procedura. Anche quando la revoca è legittima, l’impresa può avere diritto a un indennizzo o, nei casi di responsabilità precontrattuale, al risarcimento del danno.

Negli appalti pubblici, quando il socio unico dell’impresa concorrente è una società, gli obblighi dichiarativi si estendono oltre l’operatore economico che partecipa alla gara. La dichiarazione sull’assenza delle cause di esclusione deve riguardare anche gli amministratori della società socia.

Con il D.Lgs. 36/2023 questa verifica è entrata espressamente nell’articolo 94. Nel Codice precedente l’obbligo era discusso, soprattutto quando il socio persona giuridica esercitava poteri di controllo sull’operatore concorrente. Oggi la disciplina è chiaramente definita: se il socio unico è una società, gli amministratori di quella società rientrano nella dichiarazione.

Il problema si pone quasi sempre nella compilazione del DGUE. Bisogna individuare i soggetti corretti, distinguere il socio unico dal socio di maggioranza e sapere cosa accade se la dichiarazione manca. L’omissione può essere sanata con il soccorso istruttorio solo se il requisito esisteva già alla scadenza dell’offerta.

Obblighi dichiarativi quando il socio unico è una persona giuridica

Quando il socio unico dell’impresa concorrente è una società, l’assenza delle cause di esclusione va dichiarata anche per gli amministratori di quella società. Non basta la dichiarazione resa per l’operatore economico che partecipa alla gara e per i suoi organi.

Il controllo si estende alla società che detiene l’intera partecipazione e si ferma ai suoi amministratori.

La ragione è societaria: una società che possiede il 100% di un’altra società esercita la propria influenza attraverso l’organo amministrativo, non attraverso l’assemblea. La Relazione illustrativa al Codice collega questa scelta all’articolo 2380-bis del codice civile: la gestione delle partecipazioni in altre società rientra nei poteri degli amministratori.

Per questo la verifica dei requisiti morali riguarda chi amministra la società socia.

Chi firma il DGUE e cosa indicare

Il DGUE è sottoscritto dal legale rappresentante dell’impresa che partecipa alla gara. È lui a rendere le dichiarazioni, comprese quelle riferite agli amministratori del socio unico persona giuridica.

Gli amministratori della società socia non firmano un documento separato. Il legale rappresentante del concorrente dichiara, per quanto a sua conoscenza, che nei loro confronti non ricorrono le cause di esclusione previste dall’articolo 94.

Nel DGUE la dichiarazione va inserita nella sezione dedicata ai soggetti dell’articolo 94, comma 3. Accanto ai soggetti dell’impresa concorrente, va indicato che il socio unico è una persona giuridica e vanno riportati i nominativi dei suoi amministratori.

Prima di compilare il DGUE è opportuno acquisire una visura aggiornata della società socia. La dichiarazione deve riferirsi agli amministratori in carica alla data di presentazione dell’offerta. Se l’organo amministrativo della società socia è cambiato poco prima della gara, il dato va aggiornato.

La posizione cambia quando il socio unico è una persona fisica che amministra anche l’impresa concorrente. In quel caso la dichiarazione riguarda la stessa persona, ma la qualifica va indicata correttamente. Quando invece il socio unico è una società, le posizioni restano distinte: da una parte l’operatore economico con i suoi organi, dall’altra gli amministratori della società socia.

Chi deve rendere le dichiarazioni quando il socio unico è una persona giuridica

Quando il socio unico dell’impresa che partecipa è una società, l’assenza di cause di esclusione va dichiarata per gli amministratori di quella società. Non è sufficiente la dichiarazione resa per l’operatore economico concorrente e per i suoi organi: il controllo riguarda anche la  società che detiene l’intera partecipazione e i  suoi amministratori.

Il confine dell’obbligo ha una spiegazione societaria. Una società che possiede l’intera partecipazione di un’altra ne orienta le decisioni attraverso il proprio organo amministrativo, non attraverso l’assemblea. La Relazione illustrativa al Codice motiva così il riferimento agli amministratori: la gestione delle partecipazioni in società altrui rientra nel potere di gestione degli amministratori ai sensi dell’articolo 2380-bis del codice civile, non nelle competenze assembleari. Per questo la verifica dei requisiti morali guarda a chi amministra la società socia.

Chi firma il DGUE

Il DGUE è sottoscritto dal legale rappresentante dell’impresa che partecipa alla gara. È lui a rendere le dichiarazioni, comprese quelle riferite agli amministratori del socio unico persona giuridica.

Gli amministratori della società socia non firmano un proprio documento. Il legale rappresentante del concorrente dichiara, per quanto a sua conoscenza, che nei loro confronti non ricorrono le cause di esclusione dell’articolo 94. Prima di rendere la dichiarazione conviene procurarsi una visura aggiornata della società socia, da cui si ricavano i nominativi degli amministratori in carica.

Di chi si dichiara l’assenza di cause di esclusione

I soggetti coperti dalla dichiarazione sono gli amministratori della società che riveste il ruolo di socio unico, cioè i componenti del suo organo di gestione.

La verifica non tocca i soci di quella società, i suoi procuratori, i direttori tecnici o gli organi di controllo. È un perimetro più stretto di quello previsto per l’operatore economico concorrente, dove l’articolo 94, comma 3, individua una platea di soggetti più ampia. Su questa asimmetria, che ha ricadute pratiche, torno nella sezione dedicata.

Cosa indicare nel DGUE quando il socio unico è una società

Nel DGUE la dichiarazione va inserita nella sezione dedicata ai soggetti dell’articolo 94, comma 3. Accanto ai soggetti dell’impresa concorrente, va indicato che il socio unico è una persona giuridica e vanno riportati i nominativi dei suoi amministratori. Il modello della stazione appaltante prevede una casella specifica per questa ipotesi: chi compila deve selezionarla e completare la dichiarazione con i dati corretti.

Il modello prevede una casella dedicata a questa ipotesi. La formula ricorrente nella modulistica è la dichiarazione che gli amministratori della persona giuridica socio unico non si trovano in alcuna delle cause di esclusione dell’articolo 94. È la traduzione operativa della regola: chi compila non deve produrre documenti aggiuntivi, ma spuntare l’opzione e riportare i nominativi corretti.

Due aspetti meritano attenzione in fase di compilazione.

Il primo riguarda la coincidenza tra socio unico e amministrazione. Quando la stessa persona fisica è socio unico dell’impresa e la amministra, la dichiarazione è unica . Quando invece il socio unico è una società, le due posizioni si separano: da un lato l’operatore economico con i suoi organi, dall’altro gli amministratori della società socia.

Il secondo riguarda l’aggiornamento dei dati. La dichiarazione fotografa gli amministratori in carica al momento della presentazione dell’offerta. Un cambio nell’organo amministrativo della società socia intervenuto poco prima della gara va recepito, perché la verifica della stazione appaltante si appunta sui soggetti effettivamente in carica a quella data.

Quali amministratori della società socia vanno verificati

L’articolo 94, comma 4, parla di amministratori del socio unico persona giuridica, senza aggiungere altre specificazioni. 

Per questo il perimetro va letto con attenzione: la lettura più prudente e coerente con il sistema limita la verifica agli amministratori muniti di poteri di rappresentanza e gestione della società socia. Restano esclusi i soggetti che non esercitano poteri gestori sulla società che detiene l’intera partecipazione.

Non rientrano quindi nella dichiarazione:

• i soci della società socia;
• i procuratori speciali;
• gli institori;
• i direttori tecnici;
• i membri degli organi di controllo;
• gli amministratori privi di deleghe operative, quando non hanno poteri di rappresentanza o gestione.

La ragione è nel confronto con l’operatore economico concorrente. Per l’impresa che partecipa alla gara, l’articolo 94, comma 3, individua una platea più ampia di soggetti da verificare. Per la società che riveste il ruolo di socio unico, invece, il comma 4 richiama solo gli amministratori. Sarebbe difficile sostenere un controllo più esteso sulla società socia rispetto a quello richiesto per l’impresa concorrente.

Questa delimitazione resta però interpretativa. Il Codice nomina gli amministratori, ma non precisa espressamente che debbano avere poteri di rappresentanza e gestione. Per questo, quando il disciplinare di gara individua in modo puntuale i soggetti da dichiarare, l’impresa deve attenersi alla documentazione della singola procedura.

Lo stesso criterio vale nelle strutture societarie su più livelli. Se la società che è socio unico dell’operatore economico è a sua volta partecipata o controllata da un’altra società, la verifica non risale automaticamente lungo tutta la catena societaria. Ai fini dell’articolo 94, il controllo riguarda gli amministratori della società che è socio unico diretto dell’impresa concorrente, salvo diverse richieste della documentazione di gara.

Dall’articolo 80 all’articolo 94: cosa cambia per il socio unico persona giuridica

Nel Codice del 2016, l’articolo 80, comma 3, richiamava il socio unico persona fisica e il socio di maggioranza nelle società con meno di quattro soci. Non menzionava il socio unico persona giuridica.

Da quella formulazione era nato un contrasto interpretativo. L’orientamento prevalente escludeva l’obbligo dichiarativo per il socio persona giuridica, perché le cause di esclusione sono di stretta interpretazione e non possono essere estese oltre i casi previsti dalla legge.

Una parte della giurisprudenza aveva però valorizzato i poteri di controllo esercitati dal socio persona giuridica sull’operatore concorrente. In questa linea si colloca la sentenza del Consiglio di Stato, sez. V, 3 gennaio 2023, n. 69, che ha riconosciuto l’obbligo dichiarativo quando il socio persona giuridica esercita un controllo sulla società partecipante alla gara.

Il D.Lgs. 36/2023 ha modificato la disciplina. L’articolo 94, comma 3, richiama il socio unico senza limitarlo alla persona fisica. Il comma 4 aggiunge che, quando il socio è una persona giuridica, l’esclusione opera se la condanna o la misura interdittiva riguardano i suoi amministratori.

Per le gare soggette al nuovo Codice, quindi, il riferimento è l’articolo 94. Le pronunce formate sull’articolo 80 restano utili per comprendere l’evoluzione dell’obbligo dichiarativo, ma non esauriscono la disciplina oggi applicabile.

Socio unico e socio di maggioranza: la differenza dopo il parere MIT 3562/2025

La verifica dell’articolo 94, comma 4, riguarda il socio unico persona giuridica. Non si estende al socio di maggioranza persona giuridica, anche quando la partecipazione è molto elevata.

Il dubbio nasce dalla formulazione del comma 4, che richiama il caso in cui “il socio sia una persona giuridica”, senza ripetere l’espressione “socio unico”. Questa scelta lessicale ha aperto il problema: gli amministratori della società socia vanno verificati solo quando quella società è socio unico, oppure anche quando è socio di maggioranza?

Il MIT è intervenuto con il parere del Servizio Contratti Pubblici n. 3562 del 23 giugno 2025. Secondo il Ministero, gli amministratori del socio di maggioranza persona giuridica non sono sottoposti alla verifica dell’articolo 94, anche se la quota detenuta è molto alta, ad esempio pari al 95%.

La ragione è nel coordinamento tra comma 3 e comma 4 dell’articolo 94. Il comma 3 indica tra i soggetti da verificare il socio unico, ma non richiama più il socio di maggioranza. Di conseguenza, il comma 4 va riferito solo al socio unico persona giuridica. Estendere il controllo agli amministratori del socio di maggioranza significherebbe introdurre una causa di esclusione non prevista dalla legge.

Rispetto al Codice del 2016, il perimetro si è quindi ristretto. L’articolo 80 del D.Lgs. 50/2016 includeva anche il socio di maggioranza nelle società con non più di quattro soci. L’articolo 94 del D.Lgs. 36/2023 ha eliminato quel riferimento. Per le cause di esclusione, il socio di maggioranza persona giuridica e i suoi amministratori restano esclusi dalla verifica prevista dall’articolo 94.

Requisiti ex art. 94 e controlli antimafia: due verifiche diverse

Il socio di maggioranza persona giuridica resta escluso dalla verifica dell’articolo 94, ma può rientrare nei controlli antimafia. I due adempimenti sono distinti, hanno presupposti diversi e vanno gestiti separatamente.

Sul piano delle cause di esclusione, la verifica riguarda gli amministratori del socio unico persona giuridica. Non si estende agli amministratori del socio di maggioranza, neppure quando la partecipazione è molto elevata. È il perimetro dell’articolo 94, confermato dal parere MIT n. 3562 del 23 giugno 2025.

La documentazione antimafia ha invece un ambito diverso. L’articolo 85 del D.Lgs. 159/2011 individua i soggetti da sottoporre a controllo nelle società di capitali e include anche il socio di maggioranza nelle società con non più di quattro soci.

Quando il socio di maggioranza è una persona giuridica, le verifiche antimafia possono quindi estendersi ai soggetti della società socia, secondo le regole previste dall’articolo 85 per la sua forma giuridica.

Per l’impresa è questo implica che la dichiarazione ex art. 94 e la documentazione antimafia non coincidono. Un soggetto escluso dalla verifica sui requisiti generali può essere rilevante ai fini antimafia.

Dichiarazione mancante: quando interviene il soccorso istruttorio

L’assenza della dichiarazione sugli amministratori del socio unico persona giuridica non comporta l’esclusione immediata. Prima di escludere l’impresa, la stazione appaltante deve attivare il soccorso istruttorio.

L’articolo 101 del D.Lgs. 36/2023 prevede che la stazione appaltante assegni all’operatore economico un termine per integrare o regolarizzare la documentazione amministrativa. Il termine non può essere inferiore a cinque giorni né superiore a dieci.

Se il DGUE è stato presentato, ma manca o è incompleta la dichiarazione riferita agli amministratori della società socia, la carenza è sanabile. L’impresa può integrare la dichiarazione entro il termine assegnato.

La dichiarazione rientra nel soccorso integrativo o sanante, perché riguarda documenti e dichiarazioni amministrative. Il termine assegnato è perentorio: se l’impresa non integra entro la scadenza, l’esclusione diventa dovuta.

Il requisito deve esistere già alla scadenza dell’offerta

Il soccorso istruttorio sana la dichiarazione mancante o incompleta, non un requisito assente.

Gli amministratori del socio unico persona giuridica devono essere privi di cause di esclusione già alla scadenza del termine di presentazione dell’offerta. Se il requisito esisteva e la dichiarazione è stata omessa, l’integrazione è ammessa e l’impresa può restare in gara.

Se invece, alla data di scadenza dell’offerta, a carico di un amministratore della società socia esisteva già una condanna o una misura rilevante ai sensi dell’articolo 94, il soccorso istruttorio non può rimediare. In quel caso la causa di esclusione era già presente e la stazione appaltante deve disporre l’esclusione.

Per questo la verifica sugli amministratori della società socia va fatta prima di presentare l’offerta. Quando manca solo la dichiarazione, il soccorso può recuperare la carenza documentale. Quando manca il requisito, l’integrazione non basta.

Verificare i soggetti prima di presentare l’offerta

Quando l’impresa ha un socio unico persona giuridica, la compilazione del DGUE richiede una verifica preliminare sulla struttura societaria. Non basta riportare i dati dell’operatore economico concorrente: occorre individuare correttamente gli amministratori della società socia, controllare le cariche aggiornate e distinguere gli obblighi dichiarativi dai controlli antimafia.

Un errore nella dichiarazione può essere recuperato con il soccorso istruttorio solo se il requisito esisteva già alla scadenza dell’offerta. Se invece il problema riguarda una causa di esclusione già presente, l’integrazione documentale non evita l’esclusione.

Appalti360 assiste le imprese nella verifica della documentazione di gara, nella compilazione del DGUE e nella gestione delle criticità legate ai requisiti generali. L’obiettivo è presentare un’offerta coerente con la struttura dell’impresa e con le richieste della singola procedura.

FAQ sul socio unico persona giuridica negli appalti

Se il socio unico persona giuridica ha più amministratori, vanno indicati tutti?+

La dichiarazione deve riguardare gli amministratori della società socia rilevanti ai fini dell’articolo 94. Nella lettura più prudente, la verifica riguarda gli amministratori muniti di poteri di rappresentanza e gestione. Se il disciplinare di gara richiede un’indicazione più ampia, l’impresa deve seguire la documentazione della procedura.

Se il socio unico persona giuridica cambia amministratore dopo la presentazione dell’offerta, cosa succede?+

La dichiarazione resa nel DGUE fotografa la situazione esistente alla data di presentazione dell’offerta. Se il cambio avviene dopo, non incide sulla correttezza della dichiarazione originaria. Restano fermi gli obblighi di comunicazione eventualmente previsti dalla gara o richiesti dalla stazione appaltante nelle fasi successive.

Gli amministratori del socio unico persona giuridica devono firmare una dichiarazione autonoma?+

Di regola no. Il DGUE è sottoscritto dal legale rappresentante dell’impresa concorrente, che rende anche le dichiarazioni riferite agli amministratori della società socia. Gli amministratori del socio unico persona giuridica non firmano un documento separato, salvo diversa richiesta della documentazione di gara.

Il socio di maggioranza persona giuridica va dichiarato come il socio unico?+

No. Dopo il D.Lgs. 36/2023 e il parere MIT n. 3562 del 23 giugno 2025, la verifica dell’articolo 94 riguarda il socio unico persona giuridica, non il socio di maggioranza persona giuridica. Questo vale anche quando la quota detenuta è molto elevata.

Se manca la dichiarazione sugli amministratori della società socia, l’impresa viene esclusa subito?+

No. L’omissione della dichiarazione è una carenza documentale e può essere sanata tramite soccorso istruttorio. L’impresa resta in gara solo se integra nei termini assegnati e se il requisito esisteva già alla scadenza dell’offerta. Se la causa di esclusione era già presente, il soccorso non può rimediare.

Le sentenze sul vecchio articolo 80 valgono ancora per il socio unico persona giuridica?+

Le pronunce formate sull’articolo 80 del D.Lgs. 50/2016 vanno lette tenendo conto del nuovo articolo 94. Nel vecchio Codice l’obbligo dichiarativo del socio persona giuridica era discusso e una parte della giurisprudenza lo collegava ai poteri di controllo esercitati sull’operatore concorrente. Con il D.Lgs. 36/2023, invece, il socio unico persona giuridica è entrato espressamente nel perimetro della verifica attraverso il richiamo agli amministratori della società socia.

Le concessioni demaniali marittime a uso turistico-ricreativo scadono il 30 settembre 2027 e i Comuni devono avviare le gare entro il 30 giugno dello stesso anno. 

Diversi enti, anche a seguito delle recenti pronunce dei TAR che hanno invalidato alcune proroghe, si stanno già organizzando. Per chi gestisce uno stabilimento balneare o vuole subentrare nella gestione, quindi, il bando può arrivare prima della scadenza finale.

Alla scadenza, la concessione non si rinnova più in automatico. Il titolo deve tornare a gara e l’amministrazione deve assegnarlo con una procedura selettiva aperta agli operatori interessati.

Per il concessionario uscente questo significa che non esiste un diritto alla prosecuzione del rapporto. Può partecipare alla nuova gara, ma alle stesse condizioni degli altri concorrenti. Se ha sostenuto investimenti e intende chiedere l’indennizzo, deve preparare per tempo la documentazione necessaria: fatture, autorizzazioni, titoli edilizi, perizie e dati utili a dimostrare il valore degli interventi realizzati.

Chi vuole subentrare, invece, deve leggere il bando prima di costruire l’offerta. Requisiti di partecipazione, criteri di aggiudicazione, durata della concessione, piano economico-finanziario ed eventuali oneri verso il gestore uscente incidono sulla sostenibilità dell’operazione e sulla tenuta della procedura in caso di ricorso.

Perché le concessioni balneari non si rinnovano più automaticamente

La concessione balneare consente a un operatore economico di utilizzare un bene pubblico, il demanio marittimo, per svolgere un’attività imprenditoriale. 

Non si tratta, quindi, di un bene liberamente disponibile: i tratti di costa utilizzabili per finalità turistico-ricreative sono limitati e non possono essere attribuiti in modo stabile allo stesso soggetto senza confronto con il mercato.

È da questa caratteristica che nasce l’obbligo di selezione pubblica. Quando una risorsa naturale è scarsa e il suo utilizzo consente lo svolgimento di un’attività economica, l’amministrazione deve individuare il concessionario attraverso una procedura aperta, imparziale e trasparente. Il principio deriva dall’articolo 12 della direttiva 2006/123/CE, nota come direttiva Bolkestein o direttiva servizi. La norma vieta il rinnovo automatico dei titoli quando il numero delle autorizzazioni disponibili è limitato per scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche utilizzabili.

In questi casi l’amministrazione deve rispettare tre regole:

1. avviare una procedura selettiva con adeguata pubblicità;
2. assegnare la concessione per una durata limitata, proporzionata all’attività e agli investimenti;
3. evitare rinnovi automatici o vantaggi ingiustificati a favore del concessionario uscente.

Il concessionario uscente può partecipare alla nuova gara, ma non può pretendere la prosecuzione del rapporto solo perché gestiva già lo stabilimento. L’esperienza maturata e gli investimenti sostenuti possono rilevare nei limiti previsti dalla legge e dal bando, ma non possono trasformarsi in un diritto a conservare la concessione.

Su questo aspetto si è formata una giurisprudenza ormai consolidata. La Corte di giustizia dell’Unione europea, con la sentenza Promoimpresa del 14 luglio 2016, ha escluso la compatibilità delle proroghe automatiche con l’articolo 12 della Direttiva Bolkestein, quando la concessione riguarda una risorsa scarsa e manca una selezione tra operatori interessati.

Il Consiglio di Stato, con l’Adunanza Plenaria n. 17 del 2021, ha poi chiarito le conseguenze per l’ordinamento italiano: le norme nazionali che dispongono proroghe automatiche incompatibili con il diritto europeo non devono essere applicate né dal giudice né dalla pubblica amministrazione.

Proroga della concessione balneare: quando può essere contestata

Molti Comuni hanno continuato a prorogare le concessioni balneari richiamando le proroghe previste dalla legge nazionale. Tuttavia, quando la proroga automatica contrasta con il diritto dell’Unione europea, il concessionario uscente non può fare affidamento su quella sola base normativa per proseguire il rapporto.

Se il Comune adotta una delibera di proroga fondata su una norma interna incompatibile con i principi europei, quell’atto può essere contestato davanti al giudice amministrativo e annullato. 

Il Consiglio di Stato, con le sentenze n. 4479, 4480 e 4481 del 2024, ha ribadito che le proroghe automatiche incompatibili con i principi europei devono essere disapplicate. Anche il Comune deve verificare la compatibilità della proroga con il diritto europeo e, se il contrasto sussiste, non può limitarsi ad applicare la norma interna.

Anche alcune pronunce recenti dei TAR si sono mosse nella stessa direzione, annullando proroghe adottate da singoli Comuni e imponendo l’avvio delle gare.

Concessione scaduta e occupazione del demanio senza titolo

Se la proroga viene meno, il gestore che continua a occupare l’area può trovarsi senza un titolo valido. È una situazione delicata, perché l’uso del demanio marittimo richiede sempre una concessione efficace.

I rischi principali sono due:

• il primo è amministrativo: il Comune può chiedere la restituzione dell’area e ordinare la liberazione del bene.
• il secondo è penale: l’occupazione del demanio marittimo senza titolo può integrare le fattispecie previste dal Codice della Navigazione, con possibili sanzioni e provvedimenti sul bene.

Per questo la verifica sulla validità della proroga, sulla scadenza del titolo e sui tempi della gara non dovrebbe essere rinviata alla pubblicazione del bando. Per il concessionario uscente serve a capire come tutelare la propria posizione; per il nuovo operatore serve a valutare quando e come contestare una mancata apertura alla concorrenza.

Termine del 30 settembre 2027 e possibile differimento al 31 marzo 2028

Il D.L. 131/2024, convertito nella Legge 166/2024, ha fissato il calendario per il superamento delle proroghe e l’avvio delle gare relative alle concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali a uso turistico-ricreativo.

La disciplina prevede tre termini principali:

1. le concessioni in essere scadono il 30 settembre 2027;
2. le procedure di gara devono essere avviate entro il 30 giugno 2027;
3. il termine può essere differito al 31 marzo 2028 solo in presenza di ragioni oggettive, ad esempio un contenzioso in corso o difficoltà legate alla procedura, con atto motivato dell’amministrazione.

Il differimento al 2028 non equivale a una nuova proroga generalizzata. Può operare solo caso per caso, quando il Comune dimostra di non poter concludere la procedura entro il 30 settembre 2027 e limita il rinvio al tempo strettamente necessario. Alcuni Comuni stanno avviando le gare prima della scadenza, spinti anche dalle pronunce dei TAR. La data del 2027 è quindi il limite massimo.

Bando-tipo nazionale e DL 32/2026: cosa cambia per le procedure

Il D.L. 32/2026 ha previsto l’adozione di un bando-tipo nazionale per le gare relative alle concessioni balneari. Si tratta di uno schema destinato a rendere più omogenee le procedure dei diversi Comuni, riducendo il rischio di bandi costruiti con regole troppo diverse da un territorio all’altro.

L’obiettivo è dare agli enti concedenti una cornice comune su requisiti, criteri di valutazione, durata della concessione, indennizzo al concessionario uscente e documentazione di gara. 

Fino all’adozione del bando-tipo, però, i Comuni devono continuare a operare sulla base della normativa vigente e degli atti predisposti a livello locale.

La mancata adozione del decreto sul bando-tipo non consente di rinviare le gare. Le amministrazioni devono procedere comunque, senza attendere lo schema nazionale come presupposto necessario per avviare le procedure.

Per chi gestisce uno stabilimento o vuole partecipare a una gara, questo significa muoversi in un quadro ancora in assestamento. Le scadenze sono fissate, ma i contenuti concreti dei bandi possono variare in base al Comune, agli atti adottati e agli eventuali sviluppi del bando-tipo nazionale.

Indennizzo al concessionario uscente: cosa può essere riconosciuto

La legge prevede un indennizzo per il concessionario uscente che perde la concessione dopo anni di attività e dopo aver sostenuto investimenti sullo stabilimento. Non si tratta però di una somma fissa, né di un importo riconosciuto in automatico.

Quali investimenti sono indennizzabili e a cosa serve la perizia asseverata

Non tutte le spese sostenute dal gestore rientrano nell’indennizzo. Restano escluse le spese ordinarie di manutenzione, come verniciature, riparazioni stagionali, sostituzioni minute e interventi ricorrenti di conservazione.

Possono invece essere considerati gli investimenti che hanno aumentato il valore della struttura, purché rispettino alcuni requisiti:

• devono essere strumentali all’attività e trasferibili al nuovo concessionario;
• devono essere conformi alla disciplina urbanistica e al titolo concessorio;
• per le opere non amovibili, devono essere stati autorizzati dall’ente concedente.

Il valore degli investimenti deve essere determinato con una perizia asseverata, acquisita dall’ente prima della pubblicazione del bando, con spese a carico del concessionario uscente. La perizia serve a ricostruire il valore degli interventi eseguiti, ma deve poggiare su documenti verificabili: fatture, titoli edilizi, autorizzazioni, atti concessori e piani di ammortamento.

Per questo il gestore uscente deve prepararsi prima dell’avvio della procedura. Se la documentazione è incompleta, ricostruita tardi o non collegata ai titoli autorizzativi, diventa più difficile dimostrare quali investimenti possano essere riconosciuti.

Opere non amovibili e poteri dell’amministrazione: artt. 49 e 54 Codice della Navigazione

Il riconoscimento dell’indennizzo deve essere letto insieme alle regole del diritto demaniale.

L’articolo 49 del Codice della Navigazione prevede che, alla cessazione della concessione, le opere non amovibili restino acquisite allo Stato senza compenso, salvo diversa previsione. L’articolo 54 consente invece all’amministrazione di ordinare la rimozione delle opere abusive.

La disciplina più recente sulle concessioni balneari riconosce un indennizzo per determinati investimenti, ma non elimina i poteri dell’amministrazione sulle opere realizzate sul demanio. L’ente può valutare la natura dell’opera, la sua amovibilità, la conformità al titolo concessorio e l’eventuale necessità di rimozione o acquisizione.

Per il gestore uscente, quindi, un investimento in opere fisse non diventa automaticamente una somma da porre a carico del subentrante. Occorre verificare come l’opera è stata autorizzata, se è amovibile o non amovibile, se è conforme al titolo e quale scelta assume l’amministrazione sul bene.

È una verifica da fare prima della scadenza, non quando il bando è già pubblicato o quando la perizia è ormai in corso.

Partecipare a una gara per concessione balneare: cosa controllare nel bando

Chi vuole subentrare in una concessione balneare partecipa a una procedura selettiva, con regole fissate dal bando. Tre elementi orientano la decisione di partecipare e il modo di costruire l’offerta: 

1. i requisiti richiesti, 
2. i criteri con cui si valutano le offerte,
3. la durata della concessione.

Requisiti di capacità tecnico-professionale e tutela delle piccole imprese

Il bando stabilisce chi può partecipare. Accanto ai requisiti generali di ordine morale, l’amministrazione chiede requisiti di capacità tecnico-professionale proporzionati all’oggetto della concessione.

La legge pone un limite a questa richiesta: i requisiti devono agevolare la partecipazione delle microimprese, delle piccole imprese e delle imprese giovanili, non sbarrare loro l’accesso. Un requisito troppo pesante rispetto al valore della concessione, ad esempio un’esperienza pregressa modellata su un solo tipo di gestione, può tradursi in una barriera illegittima e diventare oggetto di contestazione.

Per il concessionario l’esperienza maturata negli anni può essere valutata, ma non gli garantisce un vantaggio automatico. Alla gara si presenta come tutti gli altri operatori.

Criteri di aggiudicazione: importo, qualità del servizio, accessibilità, PEF

L’aggiudicazione segue l’offerta migliore secondo i criteri del bando, valutati nel rispetto di parità di trattamento e proporzionalità. I principali sono:

• l’importo offerto rispetto alla base fissata dall’amministrazione;
• la qualità del servizio agli utenti, compresa l’offerta di servizi turistici anche fuori dall’alta stagione;
• l’accessibilità e la fruibilità dell’area, anche per le persone con disabilità;
• la qualità di impianti e manufatti destinati alla concessione.

Al centro dell’offerta sta il piano economico-finanziario (PEF), il documento che dimostra la sostenibilità del progetto e quantifica gli investimenti previsti. Il PEF non è un allegato formale: è il documento attraverso cui l’amministrazione valuta la sostenibilità dell’offerta e, in alcuni casi, anche la durata della concessione.

Durata della nuova concessione: da 5 a 20 anni e legame con l’ammortamento

La nuova concessione dura da un minimo di cinque anni a un massimo di venti. Non è una scelta libera dell’amministrazione: la durata si fissa sul tempo necessario ad ammortizzare gli investimenti previsti dal piano economico-finanziario dell’aggiudicatario e a garantirne un’equa remunerazione.

Da qui il legame tra offerta e durata. Un piano con investimenti consistenti giustifica una concessione più lunga, perché serve tempo per rientrare della spesa. Investimenti contenuti portano a una durata più breve. Per chi partecipa, calibrare gli investimenti significa incidere anche sugli anni di concessione che può ottenere.

Il limite dei venti anni risponde alla stessa logica europea della gara: una durata troppo estesa chiuderebbe il mercato agli altri operatori per un tempo eccessivo.

Quando impugnare il bando di gara

Un bando può contenere clausole che restringono la concorrenza o penalizzano un operatore prima ancora che la gara inizi. In questi casi non sempre è possibile attendere l’esito della procedura. Alcune clausole devono essere contestate subito, perché incidono direttamente sulla possibilità di partecipare o di concorrere a condizioni eque.

Clausole immediatamente lesive e termini di impugnazione

Di regola, il bando si impugna insieme all’atto che esclude l’operatore o nega l’aggiudicazione, cioè quando il danno diventa attuale.

Esistono però clausole che producono un effetto lesivo immediato. Sono quelle che impediscono la partecipazione, la rendono eccessivamente gravosa o alterano il confronto tra operatori già dalla fase iniziale.

Rientrano in questa categoria, ad esempio, un requisito sproporzionato rispetto all’oggetto della concessione, una condizione costruita su uno specifico modello gestionale o un criterio che finisce per favorire un operatore già radicato sul territorio.

Contro queste clausole il termine per il ricorso al TAR è di 30 giorni dalla pubblicazione del bando o dalla sua conoscenza. Decorso quel termine, l’operatore può trovarsi a partecipare a una gara regolata da previsioni che non potrà più contestare.

Per questo il bando va esaminato appena pubblicato. Le clausole che incidono sulla partecipazione, sulla sostenibilità dell’offerta o sulla parità di trattamento devono essere individuate nei primi giorni, quando esiste ancora un margine effettivo per intervenire.

Tutela del concessionario uscente e del nuovo operatore davanti al TAR

Nel contenzioso davanti al giudice amministrativo, concessionario uscente e nuovo operatore normalmente hanno interessi diversi.

Il nuovo operatore può contestare un bando che limita l’accesso alla gara, l’ammissione di un concorrente privo dei requisiti o un’aggiudicazione viziata nei punteggi. Prima del ricorso, spesso è necessario chiedere l’accesso agli atti di gara, per esaminare le offerte, i verbali e le motivazioni dell’amministrazione.

Il concessionario uscente può invece agire su due fronti: contestare le regole della gara, se lo penalizzano oltre quanto consentito, e tutelare la propria posizione,  ad esempio sull’indennizzo, sulla perizia e sul valore degli investimenti riconosciuti.

In entrambi i casi, i tempi incidono sulle possibilità di tutela. Una valutazione fatta dopo l’aggiudicazione lascia meno strumenti rispetto a un esame tempestivo del bando, della documentazione di gara e della posizione dell’operatore.

Concessionario uscente e nuovo operatore: posizioni diverse, tempi stretti

La gara per una concessione balneare si affronta in modo differenziato, a seconda della posizione dell’operatore coinvolto.

Il concessionario uscente deve prepararsi prima che la procedura arrivi alla fase decisiva. Se intende partecipare alla nuova gara, deve valutare per tempo la propria posizione rispetto ai requisiti del bando, agli investimenti realizzati e all’eventuale indennizzo. Fatture, autorizzazioni, titoli edilizi, perizie e documentazione tecnica non si ricostruiscono in pochi giorni, soprattutto quando lo stabilimento è stato gestito per molti anni.

Il nuovo operatore deve invece verificare la sostenibilità dell’offerta: requisiti di accesso, criteri di aggiudicazione, durata della concessione, obblighi di investimento, piano economico-finanziario ed eventuali oneri verso il concessionario uscente.

Appalti360 assiste imprese e concessionari nella valutazione delle gare per concessioni demaniali marittime, nella preparazione dell’offerta e nel contenzioso davanti al giudice amministrativo.

La direttiva 2006/123/CE, nota come Direttiva Bolkestein, ha cambiato il modo in cui vengono assegnate molte concessioni in Italia, soprattutto quando l’attività economica riguarda beni, spazi o servizi disponibili in numero limitato.

In questi casi, la concessione non può proseguire per effetto di rinnovi automatici. Alla scadenza, l’amministrazione deve rimettere il titolo al confronto tra operatori, con criteri trasparenti e senza vantaggi automatici per chi già gestisce il bene o il servizio.

Per chi partecipa a una gara, la Bolkestein impone una lettura più attenta del bando: non solo requisiti di partecipazione, ma anche criteri di selezione, durata del titolo, posizione del concessionario uscente, investimenti richiesti e compatibilità di proroghe o indennizzi con il diritto europeo.

Il dibattito italiano si è concentrato soprattutto sulle concessioni balneari, ma la Bolkestein non si esaurisce lì. I suoi principi possono incidere su tutte le ipotesi in cui l’accesso a un’attività economica dipende da un titolo limitato: concessioni demaniali, commercio su aree pubbliche e altri servizi soggetti a selezione.

FAQ sulle concessioni balneari

Il concessionario uscente ha un diritto di preferenza nella nuova gara?+

No. Il concessionario uscente può partecipare alla nuova gara, ma non ha un diritto automatico a conservare la concessione. L’esperienza maturata nella gestione dello stabilimento può essere valutata solo nei limiti previsti dal bando e senza alterare la parità di trattamento con gli altri operatori.

L’indennizzo è dovuto sempre al gestore uscente?+

No. L’indennizzo non è una somma automatica. Può riguardare gli investimenti riconoscibili secondo la disciplina applicabile, purché siano documentati, collegati all’attività, conformi al titolo concessorio e valutati attraverso la perizia asseverata. Le spese ordinarie di manutenzione, invece, non rientrano di regola nell’indennizzo.

Chi vuole partecipare a una gara deve pagare l’indennizzo al concessionario uscente?+

Sì, quando contiene clausole immediatamente lesive. Si tratta di previsioni che impediscono la partecipazione, la rendono eccessivamente gravosa o alterano il confronto tra operatori fin dall’inizio. In questi casi il ricorso al TAR va proposto entro 30 giorni dalla pubblicazione del bando o dalla sua conoscenza.

La concessione può proseguire fino al 31 marzo 2028?+

Solo in casi specifici. Il differimento al 31 marzo 2028 non è una proroga generalizzata. Può essere disposto quando esistono ragioni oggettive, ad esempio un contenzioso o difficoltà legate alla specifica procedura, e deve essere motivato dall’amministrazione per il tempo strettamente necessario.

Cosa deve controllare un operatore prima di presentare l’offerta?+

Prima di partecipare occorre verificare requisiti di accesso, criteri di aggiudicazione, durata della concessione, obblighi di investimento, eventuale indennizzo al concessionario uscente, sostenibilità del piano economico-finanziario e possibili clausole contestabili. La valutazione serve a capire se la gara è sostenibile, conveniente e conforme alle regole applicabili.

Il Responsabile Unico del Progetto, o RUP, è la figura che segue l’appalto pubblico dalla programmazione all’esecuzione.

La disciplina è contenuta nell’art. 15 del Codice dei contratti pubblici, D.Lgs. 36/2023, e nell’Allegato I.2, che regolano nomina, requisiti e compiti.

Con il nuovo Codice l’acronimo è rimasto lo stesso, ma il ruolo è cambiato: il RUP non è più il Responsabile Unico del Procedimento del D.Lgs. 50/2016, ma il soggetto chiamato a presidiare l’intervento pubblico nel suo sviluppo complessivo.

Il Correttivo al Codice, insieme a giurisprudenza amministrativa e pareri del MIT, ha precisato vari aspetti applicativi: nomina, rapporti con i responsabili di fase, limiti della delega, validazione del progetto, esclusioni dalla gara e rapporto con la commissione.

Nello studio questi aspetti emergono spesso quando una scelta del RUP diventa oggetto di contestazione. Per questo l’articolo esamina la figura dal lato della norma e da quello degli effetti sugli atti di gara, sull’esecuzione del contratto e sulle responsabilità.

Chi è il RUP nel Codice dei contratti pubblici

Il Responsabile Unico del Progetto è il soggetto che la stazione appaltante o l’ente concedente individua per coordinare e controllare le fasi principali di un appalto pubblico: programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione.

Il suo compito è verificare che gli aspetti amministrativi, tecnici ed economici dell’intervento siano conformi alla normativa e che l’appalto proceda nei tempi e nei costi previsti.

Le caratteristiche del ruolo sono regolate dall’art. 15 del Codice dei contratti pubblici, mentre l’Allegato I.2 disciplina requisiti professionali, modalità di individuazione e compiti nelle diverse fasi.

Dal Responsabile del Procedimento al Responsabile del Progetto

Il cambiamento introdotto dal D.Lgs. 36/2023 riguarda la funzione e l’impostazione del ruolo.

Con il vecchio Codice, D.Lgs. 50/2016, il RUP era il Responsabile Unico del Procedimento, una figura legata al singolo procedimento amministrativo e alla legge 241/1990.

Oggi il RUP è il Responsabile Unico del Progetto. Il suo ruolo non è più limitato alla gestione del procedimento amministrativo, ma riguarda il coordinamento e il presidio dell’intero progetto. La funzione viene letta alla luce del principio del risultato, che attraversa il nuovo Codice e richiede alla stazione appaltante di arrivare all’affidamento e all’esecuzione dell’opera, del servizio o della fornitura nel rispetto di tempi, costi e qualità.

Il RUP come figura di coordinamento dell’intervento pubblico

Nel nuovo Codice il RUP assume una funzione gestionale più ampia. Presidia l’intero sviluppo dell’intervento e coordina le attività necessarie al raggiungimento degli obiettivi dell’appalto.

Ai sensi dell’art. 15, comma 5, il RUP assicura il completamento dell’intervento pubblico nei termini previsti e nel rispetto degli obiettivi connessi al suo incarico.

Per questo il suo ruolo riguarda sia la regolarità degli atti, sia il coordinamento tra le diverse fasi dell’appalto. Deve tenere insieme esigenze amministrative, valutazioni tecniche, vincoli economici e corretta esecuzione del contratto.

Il Codice consente anche di affiancare al RUP uno o più responsabili di fase. Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti possono nominare un responsabile per le fasi di programmazione, progettazione ed esecuzione e un responsabile per la fase di affidamento.

Questa ripartizione serve a distribuire le attività operative, ma non elimina l’unicità del RUP. Il RUP conserva le funzioni di supervisione, indirizzo e coordinamento. Il rapporto con i responsabili di fase e i limiti della delega vengono approfonditi più avanti.

Nomina del RUP: chi lo nomina e quando

La nomina del RUP avviene nel primo atto di avvio dell’intervento pubblico.

A nominarlo è la stazione appaltante o l’ente concedente, che lo individua tra i propri dipendenti, anche assunti a tempo determinato. Di preferenza, il RUP viene scelto all’interno dell’unità organizzativa titolare del potere di spesa.

Il nominativo del RUP viene poi indicato nel bando o nell’avviso di indizione della gara.

La nomina nel primo atto di avvio dell’intervento

Il Codice colloca la nomina del RUP all’inizio dell’intervento pubblico. Questo perché la procedura deve avere da subito un soggetto responsabile del coordinamento delle attività.

L’ufficio di RUP è obbligatorio. Il dipendente in possesso dei requisiti non può rifiutare l’incarico, salvo che ricorrano cause di incompatibilità previste dalla normativa.

Cosa succede se il RUP non viene nominato

Se il RUP non viene nominato all’avvio dell’intervento, le sue funzioni ricadono sul responsabile dell’unità organizzativa competente per l’intervento, come prevede l’art. 15, comma 2, ultimo periodo.

Il Codice evita così che una procedura resti senza un responsabile. Anche in caso di inerzia dell’amministrazione, deve sempre essere individuabile il soggetto chiamato a presidiare l’intervento.

Le novità del Correttivo: il RUP scelto da un’altra amministrazione

Il Correttivo al Codice, D.Lgs. 209/2024, in vigore dal 31 dicembre 2024, è intervenuto sulla nomina del RUP per rispondere alla carenza di personale qualificato in molte amministrazioni.

L’art. 4 del Correttivo ha modificato l’art. 15, comma 2, del Codice. In caso di accertata carenza nel proprio organico di personale in possesso dei requisiti previsti dall’Allegato I.2, la stazione appaltante può nominare il RUP anche tra i dipendenti di altre amministrazioni pubbliche.

Il RUP deve in ogni caso essere un dipendente pubblico. Può appartenere alla stazione appaltante oppure, nei casi previsti, a un’altra amministrazione. 

Il RUP può essere un professionista esterno?

No. Il RUP non può essere un libero professionista, un consulente privato o un soggetto esterno all’amministrazione in senso proprio.

I professionisti esterni possono ricevere incarichi di supporto e affiancamento, soprattutto quando servono competenze tecniche o specialistiche. Non assumono però la titolarità delle funzioni del RUP.

Le funzioni valutative e decisionali restano in capo al RUP interno, cioè al dipendente pubblico nominato secondo le regole del Codice.

A livello territoriale, alcune Regioni hanno introdotto strumenti di supporto agli enti. La legge regionale Lazio n. 1/2026 ha istituito un Elenco regionale volontario dei RUP, aperto ai dipendenti pubblici in possesso dei requisiti nazionali e organizzato per competenze ed esperienza. L’elenco serve a favorire la professionalizzazione degli incarichi e la rotazione, senza nuovi oneri.

Requisiti del RUP: titoli, esperienza e competenze

I requisiti del Responsabile Unico del Progetto cambiano in base all’oggetto e alla complessità dell’affidamento.

L’Allegato I.2 distingue tre ipotesi principali:

1. appalti di lavori;
2. contratti di servizi e forniture;
3. lavori di particolare complessità.

Requisiti del RUP negli appalti di lavori

Negli appalti di lavori, il RUP deve essere un tecnico abilitato all’esercizio della professione.

L’esperienza richiesta cambia in base all’importo dell’intervento.

Importo dei lavori	Esperienza professionale richiesta
Pari o superiore alla soglia di rilevanza europea	Almeno 5 anni
Da 1 milione di euro fino alla soglia UE	Almeno 3 anni
Inferiore a 1 milione di euro	Almeno 1 anno

Requisiti del RUP per servizi e forniture

Per i contratti di servizi e forniture, l’art. 5, comma 2 dell’Allegato I.2 gradua l’esperienza in base all’importo del contratto.

Il RUP deve avere:

• almeno 1 anno di esperienza per i contratti di importo inferiore alle soglie di rilevanza europea indicate dall’art. 14 del Codice;
• almeno 3 anni di esperienza per i contratti di importo pari o superiore alle soglie europee.

Quando l’affidamento riguarda settori ad alto contenuto tecnico, come dispositivi medici o sistemi informatici, la stazione appaltante può richiedere competenze supplementari e una laurea magistrale.

Lavori complessi e competenze di project management

Per i lavori di particolare complessità, i requisiti sono più elevati.

L’art. 4, comma 4 dell’Allegato I.2 richiede al RUP:

• almeno cinque anni di esperienza nelle attività di programmazione, progettazione, affidamento o esecuzione di appalti e concessioni di lavori;
• una laurea magistrale o specialistica nelle materie oggetto dell’intervento;
• un’adeguata competenza in project management, acquisita anche attraverso corsi di formazione.

Il Codice richiama anche la formazione del personale che opera nelle procedure di appalto. L’art. 15, comma 7 prevede che le stazioni appaltanti adottino un piano di formazione per chi svolge funzioni legate ai contratti pubblici.

Per il RUP, soprattutto negli interventi più complessi, le competenze tecniche devono essere affiancate da conoscenze giuridiche, amministrative e finanziarie. 

Compiti del RUP nelle fasi dell’appalto

L’Allegato I.2 al Codice divide i compiti del Responsabile Unico del Progetto in tre gruppi: compiti comuni a tutti i contratti e a tutte le fasi, compiti della fase di affidamento e compiti della fase esecutiva.

Il riferimento generale è l’art. 6 dell’Allegato I.2. La norma affida al RUP il coordinamento del processo realizzativo dell’intervento pubblico, nel rispetto dei tempi, dei costi preventivati, della qualità richiesta e della manutenzione programmata. Nella fase di esecuzione, il RUP vigila anche sul rispetto delle norme a tutela della sicurezza e della salute dei lavoratori.

Dove sono nominati i responsabili di fase, il RUP si avvale della loro attività. Resta però il soggetto che coordina l’intervento e conserva le funzioni che il Codice gli attribuisce.

Compiti nella programmazione e nella progettazione

Nella fase di programmazione e nelle attività trasversali, il RUP fornisce dati e informazioni utili alla predisposizione del programma triennale dei lavori pubblici, del programma triennale per l’acquisto di beni e servizi e del programma annuale, secondo quanto previsto dall’art. 37 del Codice.

Il RUP verifica anche che le aree e gli immobili interessati dall’intervento siano liberi e disponibili. In caso di lavori, controlla la regolarità urbanistica o promuove le varianti necessarie.

Quando l’intervento richiede il coinvolgimento di più amministrazioni, il RUP può proporre alla stazione appaltante la conclusione di un accordo di programma. Può inoltre proporre o indire la conferenza di servizi, se occorre acquisire intese, pareri, concessioni, autorizzazioni, permessi, licenze, nulla osta o altri assensi.

Nella fase progettuale, il RUP:

• svolge la verifica dei progetti per i lavori di importo inferiore a 1 milione di euro;
• assicura il rispetto del procedimento di verifica della progettazione;
• sottoscrive la validazione del progetto posto a base di gara, insieme all’eventuale responsabile della progettazione;
• accerta e attesta le condizioni che impongono di non suddividere l’appalto in lotti, ai sensi dell’art. 58.

Sulla validazione del progetto, il parere MIT n. 4141/2026 ha chiarito che il RUP può discostarsi dagli esiti della verifica e adottare un provvedimento di mancata validazione. Deve però motivare il dissenso. L’obbligo di motivazione deriva dalla lettura coordinata del Codice e della legge 241/1990.

Compiti nella fase di affidamento

Nella fase di affidamento, il RUP coordina la procedura e verifica il corretto svolgimento delle attività di gara.

Tra i suoi compiti rientrano:

• la scelta dei sistemi di affidamento;
• l’individuazione della tipologia di contratto;
• la scelta del criterio di aggiudicazione;
• la richiesta di nomina della commissione giudicatrice, in caso di offerta economicamente più vantaggiosa;
• l’acquisizione del CIG, se non è nominato un responsabile per la fase di affidamento;
• l’adozione del provvedimento finale di affidamento, quando il RUP ha il potere di manifestare all’esterno la volontà della stazione appaltante.

Se non è nominato un responsabile di fase, il RUP verifica anche la documentazione amministrativa.

In caso di aggiudicazione con il criterio del minor prezzo, il RUP verifica la congruità delle offerte e può procedere direttamente alla valutazione delle offerte economiche.

Verifica delle offerte anomale, esclusioni e rapporto con la commissione

La verifica delle offerte anormalmente basse è uno dei compiti più delicati della fase di affidamento.

Ai sensi dell’art. 110 del Codice, quando un’offerta appare anomala rispetto alle prestazioni richieste, il RUP chiede all’operatore economico le giustificazioni necessarie per accertare congruità, serietà, sostenibilità e realizzabilità dell’offerta.

La verifica serve a evitare l’aggiudicazione a un’offerta non sostenibile, con il rischio di problemi nella fase esecutiva.

Il RUP dispone anche le esclusioni dalla gara, nei casi previsti dal Codice. Questo potere, però, deve essere coordinato con le competenze della commissione giudicatrice.

In caso di offerta economicamente più vantaggiosa, la commissione valuta l’offerta tecnica. Il RUP può svolgere attività di controllo sulla regolarità della procedura, ma non può sostituire le proprie valutazioni tecniche a quelle della commissione, salvo errori macroscopici o valutazioni manifestamente irragionevoli.

Il principio è stato ribadito dal Consiglio di Stato, sez. V, 17 maggio 2024, n. 4435. La sentenza riguarda un appalto integrato finanziato con fondi PNRR. Il RUP aveva escluso la ditta prima classificata per presunti errori nella valutazione dell’offerta tecnica, nonostante il diverso avviso di due commissari.

Il Consiglio di Stato ha confermato che il RUP può esercitare un controllo di regolarità e può chiedere chiarimenti alla commissione. Non può però sostituirsi alla commissione nella valutazione dell’offerta tecnica, se non emergono errori manifesti o valutazioni palesemente irragionevoli.

Per questo, quando il RUP nutre dubbi sulla valutazione tecnica, deve formulare osservazioni e chiedere approfondimenti alla commissione. L’esclusione diretta dell’impresa richiede un vizio evidente, non una diversa lettura dell’offerta.

Compiti nella fase esecutiva

Nella fase di esecuzione, il RUP verifica che il contratto sia eseguito nel rispetto dei documenti contrattuali.

Tra i suoi compiti rientrano:

• fornire istruzioni al direttore dei lavori;
• vigilare, con il coordinatore per la sicurezza, sul rispetto delle norme di sicurezza, anche nel subappalto;
• assumere il ruolo di responsabile dei lavori in materia di salute e sicurezza nei cantieri;
• nominare i coordinatori per la sicurezza in progettazione ed esecuzione;
• autorizzare le modifiche contrattuali;
• approvare i nuovi prezzi per lavorazioni aggiuntive;
• ordinare la sospensione dei lavori per ragioni di interesse pubblico e disporne la ripresa;
• avviare le procedure di accordo bonario, quando ne ricorrono i presupposti in relazione alle riserve dell’appaltatore;
• proporre la risoluzione del contratto;
• applicare le penali per ritardi o inadempimenti, anche sulla base delle segnalazioni del direttore dei lavori;
• rilasciare i certificati di pagamento;
• verificare la regolarità contributiva di appaltatore e subappaltatori;
• emettere i certificati di ultimazione e di esecuzione;
• vigilare sull’esecuzione conforme anche nelle concessioni;
• verificare che le prestazioni siano svolte dall’impresa ausiliaria nei contratti di avvalimento.

RUP, responsabili di fase e commissione di gara

Il Codice consente di affiancare al RUP uno o più responsabili di fase.

L’art. 15, comma 4 prevede che, ferma restando l’unicità del RUP, la stazione appaltante possa nominare:

• un responsabile per le fasi di programmazione, progettazione ed esecuzione;
• un responsabile per la fase di affidamento.

La nomina dei responsabili di fase serve a distribuire il carico operativo nelle procedure più complesse. Non modifica però la posizione del RUP, che conserva le funzioni di supervisione, indirizzo e coordinamento.

Il riparto dei compiti è rilevante anche nel contenzioso. Un provvedimento adottato da un soggetto privo del relativo potere può essere contestato, soprattutto quando produce effetti sull’ammissione, sull’esclusione o sulla posizione dell’operatore economico.

Cosa possono fare i responsabili di fase

I responsabili di fase possono svolgere attività istruttorie, preparatorie e operative.

Possono, ad esempio, curare verifiche documentali, raccogliere atti, predisporre bozze, seguire attività amministrative della fase assegnata e supportare il RUP nella gestione della procedura.

Il loro intervento resta però interno al procedimento. Non attribuisce, da solo, poteri decisionali verso l’esterno.

Il parere del Consiglio di Stato n. 1463/2024, reso sullo schema del Correttivo, ha qualificato il responsabile di fase come responsabile di procedimento privo di poteri a valenza esterna. Da qui il limite: può collaborare all’istruttoria, ma non può esercitare le prerogative che il Codice riserva al RUP.

Quali poteri restano riservati al RUP

Restano in capo al RUP i poteri valutativi e decisionali che incidono sulla procedura e sulla posizione dei concorrenti.

Il RUP può assegnare ai collaboratori la predisposizione materiale degli atti, compresa la bozza della legge di gara. Non può però trasferire i poteri che la norma attribuisce alla sua funzione.

La giurisprudenza amministrativa ha confermato questo riparto.

Con la sentenza Consiglio di Stato n. 7065/2025, è stato chiarito che il potere di disporre l’esclusione dalla gara resta una decisione del RUP. Gli uffici di supporto svolgono attività istruttoria, ma non assumono la decisione finale sugli atti che incidono sui concorrenti.

La pronuncia riguardava un appalto PNRR e ha affrontato anche i limiti del soccorso istruttorio sugli elementi essenziali dell’offerta.

Sulla stessa linea, il Consiglio di Stato, n. 916 del 4 febbraio 2026, è tornato sul rapporto tra RUP e organi di supporto. Il seggio di gara svolge operazioni amministrative e formali di ammissione ed esclusione. La commissione giudicatrice, invece, valuta l’offerta tecnica. Il RUP coordina la procedura e adotta gli atti che rientrano nella sua competenza.

RUP e DEC: quando possono coincidere

Il Direttore dell’Esecuzione del Contratto, o DEC, controlla il regolare svolgimento delle prestazioni nella fase esecutiva dei contratti di servizi e forniture.

Di norma, il RUP può svolgere anche le funzioni di DEC. In questo modo, la stessa figura segue il contratto dalla fase di affidamento al controllo dell’esecuzione.

La regola generale

La coincidenza tra RUP e DEC è ammessa quando il contratto non richiede una direzione esecutiva distinta.

Il cumulo delle funzioni presuppone che il RUP abbia le competenze necessarie per controllare l’esecuzione del contratto e che non ricorra una delle ipotesi in cui il Codice impone la nomina di un DEC autonomo.

Quando il DEC deve essere distinto dal RUP

Il Correttivo D.Lgs. 209/2024 ha modificato i casi in cui il DEC deve essere una figura distinta dal RUP. È stato eliminato il riferimento generale alle soglie europee.

Oggi la separazione è obbligatoria solo nelle ipotesi previste dall’art. 32 dell’Allegato II.14 al Codice:

• per i servizi, quando le prestazioni sono ad alto contenuto tecnologico o di particolare importanza, secondo l’elenco dell’art. 32, comma 2;
• per le forniture, quando le prestazioni hanno importo superiore a 500.000 euro, ai sensi dell’art. 32, comma 3.

Fuori da questi casi, il RUP può cumulare il ruolo di DEC, se possiede le competenze richieste.

Quando la separazione è obbligatoria, la stazione appaltante deve affidare il controllo esecutivo a una figura distinta. Questo accade negli affidamenti più tecnici o di importo rilevante, dove serve una vigilanza dedicata sull’esecuzione delle prestazioni.

Supporto al RUP e limiti di spesa

Negli affidamenti complessi, il RUP può avvalersi di un supporto qualificato.

La disciplina distingue due ipotesi diverse:

• la struttura stabile di supporto al RUP;
• il supporto esterno affidato a professionisti quando mancano competenze tecniche interne.

La distinzione è stata chiarita anche dalla Corte dei conti, Sezione Abruzzo, deliberazione n. 41/2024/PAR, soprattutto con riferimento ai limiti di spesa applicabili.

Struttura stabile di supporto al RUP

La prima ipotesi è la struttura stabile di supporto al RUP, prevista dall’art. 15, comma 6, del Codice e dall’art. 3 dell’Allegato I.2.

Si tratta di una struttura destinata ad affiancare il RUP negli appalti più complessi, per consentire una gestione più ordinata delle attività tecniche, amministrative e istruttorie.

Per questa forma di supporto, le risorse destinabili non possono superare l’1% dell’importo posto a base di gara.

Supporto esterno quando mancano i requisiti tecnici

La seconda ipotesi riguarda il supporto previsto dall’art. 2, comma 3, dell’Allegato I.2.

Qui l’amministrazione affida a professionisti esterni attività di supporto per sopperire alla carenza di requisiti o competenze tecniche del RUP interno.

In questo caso, secondo la Corte dei conti, il limite dell’1% non si applica.

Il compenso del professionista deve essere calcolato secondo i parametri ministeriali, nel rispetto della disciplina sull’equo compenso, legge 21 aprile 2023, n. 49.

Il supporto esterno non trasferisce al professionista la funzione di RUP. Il RUP resta il dipendente pubblico nominato dalla stazione appaltante. Il professionista svolge attività di affiancamento, senza assumere le funzioni valutative e decisionali riservate al RUP.

Affidamento diretto e soglia dei 140.000 euro

Va chiarito anche cosa significa “affidamento senza gara” negli incarichi di supporto al RUP.

L’affidamento diretto è ammesso entro la soglia prevista per i servizi di ingegneria e architettura, pari a 140.000 euro, ai sensi dell’art. 50, comma 1, lett. b), del Codice.

Oltre tale importo, la stazione appaltante deve ricorrere alle procedure competitive previste dal Codice.

Compenso e incentivo tecnico del RUP

Il Codice riconosce al Responsabile Unico del Progetto un incentivo tecnico, cioè un compenso aggiuntivo collegato alle funzioni svolte nelle procedure di appalto.

Incentivo tecnico del 2%

L’incentivo tecnico è pari al 2% dell’importo posto a base di gara.

La somma viene ripartita tra il RUP e gli altri soggetti tecnici coinvolti nella procedura, nel rispetto del tetto individuale previsto dal Codice.

L’incentivo non remunera genericamente la partecipazione alla procedura. È collegato alle funzioni tecniche svolte e alla ripartizione interna stabilita dall’amministrazione secondo le regole dell’art. 45 del Codice.

Incentivi ai dirigenti dopo il Correttivo e il d.l. 73/2025

Una modifica importante riguarda il personale dirigenziale.

L’art. 16 del Correttivo, D.Lgs. 209/2024, e l’art. 2 del d.l. 73/2025 hanno rimosso il divieto per i dirigenti di percepire gli incentivi per funzioni tecniche previsti dall’art. 45 del Codice.

La corresponsione è ammessa in deroga espressa al principio di onnicomprensività della retribuzione dirigenziale, previsto dall’art. 24, comma 3, del D.Lgs. 165/2001.

La decorrenza riguarda le funzioni svolte a partire dal 31 dicembre 2024, anche per appalti già avviati a quella data.

Le amministrazioni devono trasmettere ogni anno agli organi di controllo interno ed esterno i dati sui compensi liquidati ai dirigenti.

Responsabilità del Responsabile Unico del Progetto

Il Responsabile Unico del Progetto risponde della gestione amministrativa e tecnica dell’appalto e della corretta conduzione delle operazioni affidate alla sua competenza.

Quando la procedura presenta errori, omissioni o irregolarità, il RUP può essere esposto a responsabilità civile, contabile e penale. Il rischio aumenta quando gli atti non sono motivati, le verifiche non sono documentate o i poteri vengono esercitati da soggetti diversi da quelli competenti.

Per chi ricopre l’incarico, conoscere questi confini serve a evitare che un errore nella gestione della gara o dell’esecuzione diventi una contestazione personale.

Responsabilità civile e contabile

Il RUP può rispondere civilmente dei danni causati da errori o omissioni nella gestione dell’intervento, soprattutto quando producono ritardi, maggiori costi o pregiudizi per l’amministrazione.

La responsabilità contabile riguarda invece l’uso delle risorse pubbliche. Spese non giustificate, omissioni di controllo, carenze nella vigilanza o scelte che producono un danno per l’amministrazione possono integrare un danno erariale.

In questi casi interviene la Corte dei conti, che accerta il danno e, se ne ricorrono i presupposti, può condannare il responsabile al risarcimento delle somme indebitamente impiegate.

Responsabilità penale

Il RUP può incorrere anche in responsabilità penale quando la condotta assume rilievo sotto il profilo del dolo, della frode o dell’alterazione della procedura.

Rientrano tra le ipotesi più gravi la falsificazione di documenti, l’alterazione degli atti di gara, la manipolazione della procedura o l’intervento diretto a favorire un operatore economico.

In questi casi le conseguenze possono comprendere sanzioni pecuniarie e pene detentive, secondo la fattispecie contestata.

Come ridurre il rischio negli atti di gara e nella fase esecutiva

La responsabilità del RUP si riduce soprattutto con una gestione ordinata degli atti.

Tre aspetti meritano particolare attenzione:

1. motivazione delle decisioni, soprattutto in caso di esclusioni, mancata validazione del progetto, verifica dell’anomalia, sospensioni, varianti o applicazione di penali;
2. tracciabilità dell’istruttoria, con documenti, verbali e verifiche che rendano ricostruibile il percorso seguito;
3. rispetto del riparto di competenze, evitando di trasferire a collaboratori, seggio di gara o responsabili di fase poteri che il Codice riserva al RUP.

L’ANAC ha richiamato più volte le stazioni appaltanti alla necessità di un controllo sostanziale, soprattutto nella fase esecutiva. Le carenze di vigilanza, la mancata verbalizzazione delle attività e l’assenza di verifiche documentate espongono sia il RUP sia l’amministrazione.

Il supporto tecnico e legale può essere utile negli affidamenti complessi, nelle procedure ad alto rischio di contenzioso e nelle fasi in cui una decisione del RUP incide direttamente sulla posizione degli operatori economici.

Quando serve assistenza sugli atti del RUP

Una scelta del RUP può incidere sull’ammissione alla gara, sull’esclusione di un concorrente, sulla validazione del progetto, sulla verifica dell’anomalia, sulle varianti o sulla gestione dell’esecuzione.

In questi casi non basta leggere l’atto isolato. Occorre verificare competenza, istruttoria, motivazione, rapporto con responsabili di fase, seggio di gara e commissione giudicatrice.

Appalti 360 assiste operatori economici, RUP e stazioni appaltanti nella valutazione degli atti di gara, nella gestione del contratto e nel contenzioso sugli atti adottati durante la procedura.

Domande frequenti sul RUP

Il responsabile di fase può disporre l’esclusione da una gara?+

No, se l’atto incide sulla partecipazione alla gara il potere è riservato al RUP. Il responsabile di fase può svolgere attività istruttoria, ma la decisione deve essere assunta dal soggetto competente.

Il RUP può non validare un progetto già verificato positivamente?+

Sì, ma deve motivare il dissenso. La mancata validazione non può essere una scelta apodittica: deve spiegare le ragioni tecniche e amministrative per cui il RUP si discosta dagli esiti della verifica.

Il supporto esterno può sostituire il RUP?+

No. Il professionista esterno può supportare il RUP, ma non può diventare titolare del ruolo. Il RUP resta un dipendente pubblico, anche quando l’amministrazione si avvale di competenze esterne.

Se il RUP firma un atto preparato da altri, chi risponde?+

Dipende dall’atto e dal tipo di vizio. La predisposizione materiale può essere svolta dagli uffici di supporto, ma il RUP resta responsabile degli atti che adotta e delle valutazioni che la legge gli riserva.

Eccessiva onerosità sopravvenuta nell’appalto: cos’è e quando si verifica

L’eccessiva onerosità sopravvenuta è il rimedio previsto dall’art. 1467 del Codice civile per i contratti a esecuzione continuata, periodica o differita.

Si applica quando un evento straordinario e imprevedibile altera l’equilibrio economico del contratto e rende la prestazione molto più gravosa di quanto fosse prevedibile al momento della stipula.

Negli appalti pubblici il caso più frequente riguarda l’impresa, che si trova a sostenere costi superiori a quelli considerati nell’offerta.

La prestazione resta possibile: l’opera può essere realizzata, il servizio eseguito, la fornitura consegnata. Il problema è economico: il costo dell’esecuzione diventa sproporzionato rispetto al corrispettivo pattuito.

Questa situazione può presentarsi, ad esempio, in caso di:

• rincari eccezionali delle materie prime, come acciaio, cemento, bitume o rame;
• aumento straordinario dei costi dell’energia, con effetti su lavorazioni, produzione e trasporti;
• eventi eccezionali che bloccano gli approvvigionamenti o fanno salire i prezzi in modo improvviso;
• crisi internazionali o di mercato che alterano in modo anomalo le condizioni economiche dell’esecuzione.

Pandemia, crisi energetica e instabilità delle catene di fornitura hanno reso queste situazioni più frequenti. Proprio per questo il legislatore è intervenuto più volte sulla disciplina dei prezzi nei contratti pubblici.

Diverso è il caso della manodopera. Le variazioni legate all’ordinario rinnovo dei contratti collettivi di settore non costituiscono, di regola, eventi straordinari e imprevedibili: rientrano nella normale dinamica del mercato del lavoro e devono essere considerate al momento dell’offerta.

L’eventuale adeguamento può trovare spazio nella revisione prezzi ordinaria, attraverso gli indici delle retribuzioni orarie contrattuali elaborati dall’ISTAT, nei limiti previsti dalla disciplina applicabile.

Resta un limite importante: non ogni aumento di costo consente di sciogliere il contratto. Il rincaro deve superare la normale alea contrattuale e dipendere da un evento straordinario e imprevedibile. In mancanza di questi presupposti, l’aumento dei costi resta un rischio dell’impresa.

Eccessiva onerosità e impossibilità sopravvenuta: le differenze

L’eccessiva onerosità sopravvenuta va distinta dall’impossibilità sopravvenuta, disciplinata dagli artt. 1463 e seguenti del Codice civile.

Sono istituti diversi.

Nell’impossibilità sopravvenuta, la prestazione non può più essere eseguita per una causa non imputabile al debitore. Il problema non è il costo. È l’impossibilità stessa di adempiere.

Nell’eccessiva onerosità sopravvenuta, invece, la prestazione resta eseguibile, ma diventa economicamente squilibrata.

Questa differenza cambia anche gli effetti.

L’impossibilità sopravvenuta può determinare lo scioglimento del contratto perché la prestazione non è più realizzabile.

L’eccessiva onerosità, invece, richiede una valutazione più articolata. La risoluzione non opera automaticamente. La parte interessata deve dimostrare i presupposti dell’art. 1467 c.c. e l’altra parte può evitare la risoluzione offrendo una modifica equa delle condizioni contrattuali.

Negli appalti pubblici questa logica si collega al principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale: prima di arrivare allo scioglimento, occorre verificare se il contratto può essere riequilibrato nei limiti ammessi dal Codice dei contratti.

Requisiti della risoluzione per eccessiva onerosità 

Perché la risoluzione sia ammessa, l’art. 1467 c.c. richiede la presenza di tre condizioni:

• un evento straordinario e imprevedibile;
• un aggravio che supera l’alea normale del contratto;
• un rapporto di durata, ovvero un contratto a esecuzione continuata, periodica o differita.

L’assenza anche di uno solo di questi elementi esclude la possibilità di ottenere la risoluzione per eccessiva onerosità sopravvenuta.

Quando un evento è straordinario e imprevedibile

La straordinarietà ha natura oggettiva. Riguarda l’evento in sé e si misura su elementi come la frequenza, l’intensità, le dimensioni. Un fenomeno è straordinario quando esce dall’ordinario sul piano statistico, ovvero quando non rientra tra gli accadimenti che si ripetono con regolarità.

L’imprevedibilità ha invece natura soggettiva. Riguarda ciò che le parti potevano ragionevolmente attendersi al momento della stipula. Un evento è imprevedibile quando, usando l’ordinaria diligenza, l’impresa non poteva tenerne conto nel formulare l’offerta.

Devono essere presenti entrambi i requisiti.

Un evento può anche essere straordinario, ma se era prevedibile al momento dell’offerta non dà diritto alla risoluzione. Ad esempio, sostenere l’imprevedibilità diventa più difficile se i rincari erano già in corso quando il contratto è stato firmato. La stazione appaltante potrà contestare che l’impresa conosceva l’andamento dei prezzi e avrebbe dovuto considerarlo nell’offerta.

Alea normale del contratto e aumento dei prezzi

Ogni contratto porta con sé un margine di rischio che le parti accettano quando lo firmano. 

È la cosiddetta alea normale: l’insieme delle variazioni che rientrano nel fisiologico andamento del rapporto e che restano a carico di chi le subisce.

Le ordinarie oscillazioni dei prezzi di materiali, energia, trasporti e costo del lavoro rientrano nella normale alea del contratto.

Questo vale soprattutto per gli aumenti prevedibili o programmati, come quelli legati al rinnovo dei contratti collettivi di settore. In questi casi non si è davanti a un evento straordinario e imprevedibile, ma a una dinamica fisiologica che l’impresa deve valutare nella formulazione dell’offerta.

Per fondare una richiesta di risoluzione serve quindi qualcosa di diverso: un aggravio anomalo, collegato a un evento eccezionale, non prevedibile al momento della stipula e capace di alterare in modo rilevante l’equilibrio economico dell’appalto.

L’impresa deve dimostrare:

• da quale evento deriva l’aumento;
• perché quell’evento era straordinario e imprevedibile;
• quale costo era stato stimato nell’offerta;
• quale costo si è verificato durante l’esecuzione;
• quanto il rincaro pesa sul singolo contratto;
• perché supera il rischio normalmente assunto.

Eccessiva onerosità negli appalti pubblici: revisione, rinegoziazione e risoluzione

Negli appalti privati, il rapporto tra eccessiva onerosità e appalto è più stretto.

L’art. 1664 c.c. disciplina le variazioni dei costi nell’appalto e prevede rimedi conservativi, come la revisione del prezzo o l’equo compenso. Proprio per questa specialità, la risoluzione per eccessiva onerosità ex art. 1467 c.c. trova uno spazio più limitato nei contratti di appalto privati.

Negli appalti pubblici il quadro è diverso.

Il Codice dei contratti pubblici prevede una disciplina speciale che parte dalla conservazione dell’equilibrio contrattuale, ma non esclude in assoluto la risoluzione. L’art. 2, comma 2, dell’Allegato II.2-bis la richiama espressamente come rimedio finale, quando revisione prezzi e rinegoziazione secondo buona fede non consentono di conservare l’equilibrio del contratto.

Per questo, nell’appalto pubblico la risoluzione per eccessiva onerosità non è il primo rimedio, ma resta una possibilità prevista dal Codice quando gli strumenti di riequilibrio non bastano.

Revisione prezzi: soglie, percentuali e regime transitorio

L’art. 60 del D.Lgs. 36/2023 prevede l’inserimento obbligatorio delle clausole di revisione nei documenti di gara iniziali. 

Il meccanismo si attiva al superamento di una soglia di variazione dei costi, calcolata sugli indici ISTAT. La stazione appaltante applica la revisione anche senza richiesta dell’impresa, quando la variazione supera i limiti previsti.

La disciplina applicabile dipende dalla data di avvio della procedura.

Ambito temporale	Tipo di contratto	Soglia di attivazione	Misura riconosciuta	Indici di riferimento
Procedure avviate dal 1° gennaio 2025	Lavori	variazione del costo complessivo oltre il 3%	90% del valore eccedente il 3%	Indici sintetici ISTAT per tipologie omogenee di lavorazioni
Procedure avviate dal 1° gennaio 2025	Servizi e forniture	variazione del costo complessivo oltre il 5%	80% del valore eccedente il 5%	Indici ISTAT dei prezzi e, ove pertinenti, delle retribuzioni orarie contrattuali
Procedure avviate tra il 1° luglio 2023 e il 31 dicembre 2024	Lavori, servizi e forniture	variazione oltre il 5%	80% della variazione eccedente	Indici applicabili secondo la disciplina originaria dell’art. 60

Le soglie introdotte dal D.Lgs. 209/2024 e dall’Allegato II.2-bis non si applicano a tutti i contratti in corso. Per le procedure avviate prima del 1° gennaio 2025 resta necessario verificare il regime transitorio e la disciplina vigente al momento della pubblicazione del bando o dell’avviso.

Applicare la soglia sbagliata può portare a una richiesta infondata o a un calcolo non corretto della revisione.

Rinegoziazione secondo buona fede per riequilibrare il contratto

Quando la revisione prezzi non basta a ripristinare l’equilibrio, si ricorre alla rinegoziazione. Costituisce un obbligo per entrambe le parti, fondato sulla buona fede.

La rinegoziazione serve a riportare il contratto al suo equilibrio originario, senza alterarne la sostanza economica.

Può riguardare, a seconda dei casi:

• il corrispettivo;
• i tempi di esecuzione;
• le modalità operative;
• altri elementi del rapporto, nei limiti consentiti dal Codice.

La rinegoziazione non può però trasformare il contratto in qualcosa di diverso da quello affidato in gara.

Se le parti non raggiungono un accordo, la parte svantaggiata può rivolgersi al giudice, che può ricondurre il contratto a equità senza necessariamente porvi fine. 

Risoluzione per eccessiva onerosità come rimedio finale

La risoluzione rappresenta l’extrema ratio. L’art. 2, comma 2, dell’Allegato II.2-bis del Codice stabilisce che quando l’applicazione della revisione prezzi non garantisce la conservazione dell’equilibrio contrattuale, e non è possibile garantirla nemmeno con la rinegoziazione secondo buona fede, la stazione appaltante o l’appaltatore possono invocare la risoluzione del contratto per eccessiva onerosità sopravvenuta.

La risoluzione può essere invocata sia dalla stazione appaltante sia dall’appaltatore.

In caso di risoluzione, si applica l’art. 122, comma 5, del Codice: l’appaltatore ha diritto al pagamento delle prestazioni relative a lavori, servizi o forniture regolarmente eseguiti.

Resta escluso tutto ciò che non è stato eseguito.

Come dimostrare l’eccessiva onerosità sopravvenuta

La prova è l’elemento decisivo della richiesta di risoluzione. L’impresa deve dimostrare la presenza di entrambi i presupposti:

1. l’aumento deriva da un evento straordinario e imprevedibile;
2. quell’aumento ha alterato in modo rilevante l’equilibrio economico del contratto.

Gli elementi da raccogliere e produrre a supporto della richiesta sono:

• l’offerta presentata e i computi su cui si fondava, per fissare le condizioni economiche di partenza;
• i prezzi originari delle lavorazioni, dei materiali o dei servizi;
• i costi sopravvenuti, provati con fatture, preventivi, listini ufficiali e attestazioni dei fornitori;
• gli indici applicabili, come gli indici ISTAT di riferimento per le lavorazioni;
• l’incidenza reale dei maggiori costi sull’economia complessiva del contratto, quantificata con calcoli puntuali;
• la correlazione tra l’evento straordinario e l’aumento, per dimostrare che il rincaro non dipende da scelte o inefficienze dell’impresa.

La quantificazione deve essere puntuale: occorre dimostrare quanto l’aumento pesa sull’esecuzione dell’appalto e sull’economia complessiva del contratto.

Lo conferma il Tribunale di Firenze, Sez. III, 12 aprile 2024, n. 1212,   che ha respinto la domanda di risoluzione proposta da un’impresa che lamentava l’aumento dei costi legato alla pandemia e al conflitto in Ucraina. Secondo il Tribunale, l’aumento non poteva essere qualificato come imprevedibile se, al momento della stipula, il quadro economico era già noto o comunque percepibile dall’operatore.

Il momento della firma è quindi determinante. Chi sottoscrive il contratto quando i rincari sono già in corso difficilmente potrà sostenere, subito dopo, che quegli stessi rincari erano imprevedibili.

Eccessiva onerosità: cosa deve fare la stazione appaltante

La risoluzione per eccessiva onerosità sopravvenuta non riguarda solo l’impresa.

L’Allegato II.2-bis prevede che, quando revisione prezzi e rinegoziazione non consentono di conservare l’equilibrio contrattuale, la risoluzione possa essere invocata sia dall’appaltatore sia dalla stazione appaltante.

Per l’amministrazione il problema nasce anche prima della risoluzione.

Quando l’impresa segnala uno squilibrio economico dell’appalto, la stazione appaltante deve gestire la richiesta con un’istruttoria seria. Non può limitarsi a un rigetto automatico, soprattutto se la richiesta è accompagnata da documenti, dati di costo e riferimenti agli indici applicabili.

La sopravvenienza che colpisce l’appaltatore può infatti mettere a rischio la continuità dell’opera, del servizio o della fornitura.

La stazione appaltante deve quindi verificare:

• se ricorrono i presupposti della revisione prezzi;
• se la revisione è sufficiente a conservare l’equilibrio del contratto;
• se serve aprire una rinegoziazione secondo buona fede;
• se la richiesta dell’impresa è documentata in modo adeguato;
• se il riequilibrio proposto resta nei limiti consentiti dal Codice.

Ogni decisione, di accoglimento o di rigetto, deve essere motivata. La stazione appaltante deve spiegare perché riconosce il riequilibrio, perché lo nega, oppure perché ritiene che la revisione prezzi non sia sufficiente.

Un rigetto senza valutazione effettiva può alimentare il contenzioso.

Allo stesso modo, un riequilibrio concesso senza presupposti può esporre l’amministrazione a rilievi sulla corretta gestione delle risorse pubbliche.

La stazione appaltante si muove quindi tra due esigenze:

• garantire la continuità dell’esecuzione;
• evitare adeguamenti non dovuti o non giustificati.

Ogni decisione, di accoglimento o di rigetto, deve essere motivata. La stazione appaltante deve spiegare perché riconosce il riequilibrio, perché lo nega, oppure perché ritiene che la revisione prezzi non sia sufficiente.

Un rigetto senza valutazione effettiva può alimentare il contenzioso. Allo stesso modo, un riequilibrio concesso senza presupposti può esporre l’amministrazione a rilievi sulla corretta gestione delle risorse pubbliche.

In questa fase è quindi necessario conservare traccia dell’istruttoria svolta, perché la gestione della sopravvenienza può diventare il centro del successivo contenzioso.

Appalto diventato economicamente insostenibile: serve una valutazione sul contratto

Quando l’esecuzione di un appalto pubblico diventa economicamente squilibrata, non basta invocare l’aumento dei costi.

Occorre verificare il contratto, la procedura di gara, la disciplina revisionale applicabile, la documentazione disponibile e il momento in cui lo squilibrio si è manifestato.

Appalti360 assiste imprese e stazioni appaltanti nella valutazione dei rimedi esperibili: revisione prezzi, rinegoziazione, riserve, gestione del rapporto in corso d’esecuzione e, quando non ci sono alternative praticabili, risoluzione del contratto.a natura dell’attività, il regime autorizzatorio, la disponibilità effettiva della risorsa e l’eventuale presenza di una delle esclusioni previste dalla direttiva o dal D.Lgs. 59/2010.

Domande frequenti sull’eccessiva onerosità negli appalti

Il contratto non contiene la clausola di revisione prezzi. Resto senza tutela?+

No. Nel Codice attuale la clausola di revisione prezzi deve essere inserita nei documenti di gara. 

Se la clausola manca negli atti di gara, l’operatore deve valutare se contestare il bando o chiedere alla stazione appaltante una rettifica in autotutela.

Se invece il contratto è già stato stipulato senza la clausola, può operare l’integrazione automatica del contratto con la clausola legale di revisione, secondo gli artt. 1339 e 1419, comma 2, c.c.

Posso fermare i lavori finché la stazione appaltante non riconosce il riequilibrio?+

È una scelta molto rischiosa. La sospensione unilaterale dell’esecuzione, se non è prevista dal contratto o autorizzata dalla stazione appaltante, può essere contestata come inadempimento.

L’impresa rischia penali, contestazioni sull’esecuzione e, nei casi più gravi, la risoluzione del contratto a proprio danno.

La richiesta di riequilibrio va costruita con documenti, riserve e comunicazioni formali. Prima di fermare l’esecuzione, conviene valutare il contratto, lo stato dei lavori e gli effetti della sospensione.

Avevo già firmato un accordo di revisione. Posso chiedere ancora il riequilibrio se i costi continuano a salire?+

Dipende da cosa copriva l’accordo già firmato.

Un riequilibrio già riconosciuto può chiudere le contestazioni relative a un determinato periodo, a determinati costi o a specifiche lavorazioni.

Non esclude però, in assoluto, una nuova richiesta fondata su sopravvenienze successive e diverse.

Occorre verificare cosa è stato già riconosciuto, per quale periodo, su quali voci di costo e con quali effetti sul contratto.

Quanto tempo ho per agire quando i costi diventano insostenibili?+

Non esiste un termine unico, ma il momento della richiesta è importante.

Presentarla subito dopo la firma può rendere più difficile sostenere l’imprevedibilità dell’aumento dei costi. Attendere troppo, invece, può creare problemi se l’impresa continua a eseguire senza contestazioni o riserve.

Prima della stipula, l’aggiudicatario non può subordinare la firma del contratto alla revisione dei prezzi o alla modifica delle condizioni economiche di gara.

La giurisprudenza ha affermato che è possibile richiedere l’adeguamento prezzi nelle more tra la gara e la stipula del contratto. Tuttavia, una simile richiesta deve essere ben strutturata, in quanto se scritta male può essere considerata una modifica dell’offerta, con possibili conseguenze come la revoca dell’aggiudicazione, l’escussione della garanzia provvisoria e la segnalazione all’ANAC.

La soluzione più prudente è firmare il contratto e attivare poi, in fase esecutiva, i rimedi previsti dal Codice, come revisione prezzi e rinegoziazione.

La revisione prezzi riconosciuta non copre tutto l’aumento. È normale?+

Sì. La revisione prezzi non copre automaticamente l’intero aumento dei costi.

La misura riconoscibile dipende dalla disciplina applicabile alla procedura. Per le procedure avviate dal 1° gennaio 2025, la revisione opera oltre soglie diverse: 3% per i lavori e 5% per servizi e forniture, con riconoscimento rispettivamente del 90% e dell’80% del valore eccedente.

Per le procedure avviate tra il 1° luglio 2023 e il 31 dicembre 2024, occorre invece verificare il regime transitorio.

In ogni caso, una parte dell’aumento può restare a carico dell’impresa.

Se la revisione non conserva l’equilibrio del contratto, si può valutare la rinegoziazione secondo buona fede. La risoluzione resta l’ultima soluzione, quando il riequilibrio non è possibile o non basta.

Differenza tra appalto a corpo e a misura

	Contratto a corpo	Contratto a misura
Determinazione del prezzo	Somma fissa e invariabile per l’intera opera	Prezzi unitari applicati alle quantità effettive
Rischio economico	A carico dell’appaltatore	A carico del committente
Contabilizzazione SAL	Per aliquote percentuali sull’avanzamento	Per misurazioni puntuali delle quantità eseguite
Flessibilità in corso d’opera	Limitata: il prezzo non si adegua alle quantità reali	Maggiore: il corrispettivo segue le quantità reali
Progetto richiesto	Deve essere dettagliato e completo	Ammesso anche con margini di incertezza sulle quantità
Varianti	Non incidono sul prezzo, salvo modifiche al progetto	Il corrispettivo si aggiorna automaticamente
Riferimento normativo	Art. 3, co. 1, lett. ddddd, All. I.1 D.Lgs. 36/2023	Art. 3, co. 1, lett. eeeee, All. I.1 D.Lgs. 36/2023
Dopo il Correttivo 2024	Richiede motivazione espressa della stazione appaltante	Modalità ordinaria di default

Cos’è l’appalto a corpo

L’appalto a corpo è la modalità contrattuale in cui il corrispettivo viene stabilito in una somma fissa e forfettaria per la realizzazione complessiva dell’opera. Il prezzo non varia in funzione delle quantità effettive di lavoro eseguite o dei materiali impiegati: una volta pattuito, resta invariabile per tutta la durata del contratto.

Il Codice dei Contratti Pubblici definisce l’appalto a corpo come il contratto in cui il corrispettivo «si riferisce alla prestazione complessiva come eseguita e come dedotta dal contratto» (art. 3, comma 1, lett. ddddd, Allegato I.1 del D.Lgs. 36/2023). Nel Codice Civile, il fondamento si trova negli articoli 1655 e seguenti, che disciplinano il contratto di appalto e le modalità di determinazione del prezzo.

Il termine “a forfait” è sostanzialmente sinonimo di “a corpo” e indica la stessa struttura contrattuale: un corrispettivo globale riferito all’opera nel suo complesso.

Il meccanismo del corrispettivo forfettario non riguarda solo i lavori. Anche le forniture possono essere regolate a corpo quando il contratto prevede la consegna di un insieme definito di beni per un importo complessivo predeterminato, senza adeguamenti legati alle quantità effettive.

Cos’è l’appalto a misura

Nell’appalto a misura il corrispettivo non è fissato come somma globale, ma si determina applicando i prezzi unitari contrattuali alle quantità di lavoro effettivamente eseguite. Il prezzo complessivo dell’opera si forma progressivamente durante l’esecuzione, sulla base delle misurazioni registrate negli stati di avanzamento lavori (SAL).

La definizione normativa si trova nell’Allegato I.1 del D.Lgs. 36/2023, che qualifica come appalto a misura il contratto in cui il corrispettivo «viene determinato applicando alle unità di misura delle singole parti del lavoro eseguito i prezzi unitari dedotti in contratto» (art. 3, comma 1, lett. eeeee).

Nel Codice Civile, l’art. 1657 prevede che, in mancanza di diverso accordo tra le parti, il prezzo dell’appalto debba essere determinato a misura. Si tratta di una preferenza dell’ordinamento che, negli appalti pubblici, è stata rafforzata dal Correttivo 2024.

Proprio per questa ragione il corrispettivo a misura è particolarmente adatto quando il progetto presenta margini di incertezza sulle quantità di lavoro: ad esempio negli scavi, nelle demolizioni o negli interventi su strutture esistenti, dove le condizioni effettive del cantiere possono discostarsi dalle previsioni progettuali.

Distribuzione del rischio tra appalto a corpo e appalto a misura 

La differenza più rilevante tra le due formule riguarda la distribuzione del rischio economico legato alle quantità di lavoro.

Nell’appalto a corpo l’appaltatore si impegna a realizzare l’opera per un importo predeterminato. Se durante l’esecuzione emergono quantità maggiori rispetto a quelle stimate nel computo metrico, il maggior costo resta normalmente a suo carico. Questo rischio rientra nella cosiddetta alea normale del contratto: l’impresa accetta di realizzare l’opera descritta negli elaborati progettuali per il prezzo offerto in gara.

Il vantaggio, per la stazione appaltante, è la certezza della spesa complessiva, che resta definita fin dalla stipula del contratto.

Nell’appalto a misura il meccanismo è opposto. L’appaltatore viene pagato per le quantità effettivamente eseguite ai prezzi unitari contrattuali. Se le lavorazioni risultano superiori rispetto alle stime iniziali, il costo complessivo dell’opera aumenta di conseguenza e il maggior onere ricade sulla stazione appaltante.

Questa diversa allocazione del rischio produce effetti anche nella gestione delle riserve.
Nell’appalto a corpo lo spazio per contestazioni legate alle quantità è molto più limitato, perché l’impresa ha accettato il rischio quantitativo al momento dell’offerta. Nell’appalto a misura, invece, le contestazioni riguardano più spesso le misurazioni effettuate dalla direzione lavori o l’applicazione dei prezzi unitari.

Contratto misto a corpo e a misura

Il Codice dei Contratti Pubblici ammette anche una soluzione intermedia: il contratto misto, in cui alcune lavorazioni sono contabilizzate a corpo e altre a misura.

Si tratta di una scelta frequente quando l’opera comprende sia prestazioni definibili con precisione , come finiture o impianti standardizzati, sia lavorazioni caratterizzate da incertezze quantitative, come scavi o fondazioni speciali.

In questi casi ciascuna componente segue le proprie regole di contabilizzazione:

• le lavorazioni a corpo sono liquidate per aliquote percentuali sull’avanzamento;
• quelle a misura sono pagate in base alle quantità effettivamente eseguite.

La decisione di articolare il corrispettivo in forma mista spetta alla stazione appaltante, che deve indicarla già nel Documento di Indirizzo alla Progettazione (DIP), come stabilisce l’art. 3 dell’Allegato I.7 del D.Lgs. 36/2023. In fase progettuale il RUP individua quali lavorazioni possono essere determinate con sufficiente certezza, e quindi contabilizzate a corpo, e quali invece richiedono il corrispettivo a misura.

Proprio la diversa distribuzione del rischio tra le due formule spiega perché, nella pratica degli appalti pubblici, molti contratti adottano una struttura mista.

I lavori in economia e le prestazioni accessorie

Accanto alle lavorazioni contabilizzate a corpo o a misura, la disciplina dei lavori pubblici ammette anche una modalità residuale: i lavori in economia.

Si tratta di interventi circoscritti che, per la loro natura o per l’urgenza con cui devono essere eseguiti, non vengono regolati con le normali modalità di contabilizzazione del contratto. I lavori in economia sono utilizzati soprattutto per:

• interventi urgenti;
• manutenzioni non programmabili;
• lavorazioni accessorie di importo limitato.

In questi casi il pagamento avviene sulla base della manodopera e dei materiali effettivamente impiegati, utilizzando un elenco prezzi dedicato che normalmente non è soggetto al ribasso d’asta applicato ai lavori principali.

Nella pratica dei capitolati speciali più recenti, il quadro economico dell’appalto tende a distinguere tre componenti:

• lavori a corpo o a misura, che costituiscono il nucleo della prestazione contrattuale;
• lavori in economia, ossia importi accantonati per interventi accessori o imprevisti da gestire a consuntivo;
• oneri di sicurezza, costi obbligatori non soggetti a ribasso.

Corrispettivo a corpo o a misura: cosa prevede il Codice Appalti dopo il Correttivo

Il D.Lgs. 36/2023 e il successivo Correttivo (D.Lgs. 209/2024) hanno ridefinito il rapporto tra le due forme di corrispettivo negli appalti pubblici, superando l’impostazione che per anni aveva favorito l’utilizzo del prezzo a corpo.

La misura come corrispettivo ordinario

L’art. 5 dell’Allegato I.7, nella formulazione vigente dopo il Correttivo, stabilisce che il quadro economico dell’opera sia normalmente articolato con lavori a misura, ammettendo il corrispettivo a corpo solo «nei casi in cui, in relazione alle caratteristiche specifiche dell’opera o del lavoro, la stazione appaltante, motivandolo espressamente, ne ritiene necessario il ricorso».

La misura diventa quindi la modalità ordinaria, mentre il corpo rappresenta un’eccezione che deve essere giustificata. Ciò non significa che l’appalto a corpo sia destinato a scomparire: resta tecnicamente appropriato quando le prestazioni possono essere definite con precisione, ma non può più essere adottato come scelta automatica.

L’obbligo di motivazione e il ruolo del progetto

Quando la stazione appaltante sceglie il corrispettivo a corpo, deve motivare espressamente questa decisione in relazione alle caratteristiche dell’intervento e al grado di definizione del progetto.

Sul piano operativo la motivazione viene normalmente inserita nella relazione generale del progetto esecutivo, verificata in sede di validazione progettuale e coerente con quanto indicato nel Documento di Indirizzo alla Progettazione (DIP). In assenza di una motivazione adeguata, la scelta del corrispettivo a corpo può diventare oggetto di contestazione in sede di contenzioso.

Il Correttivo 2024 ha inoltre rafforzato la responsabilità dei progettisti introducendo il comma 8-bis all’art. 41 del Codice, che stabilisce la nullità di qualsiasi patto volto a limitare o escludere la responsabilità del progettista per errori o omissioni progettuali. I contratti di progettazione devono quindi prevedere espressamente le prestazioni reintegrative necessarie a rimediare ai vizi progettuali emersi in fase esecutiva.

Quindi la misura è la regola, il corpo l’eccezione motivata. I  La stazione appaltante non può più adottarle l’appalto a corpo come scelta di default.

Il ruolo del computo metrico estimativo

Un ulteriore elemento centrale riguarda il computo metrico estimativo (CME). L’art. 18, comma 1, del D.Lgs. 36/2023 conferma che il CME diventa parte integrante del contratto quando è richiamato nel bando di gara o nella lettera di invito.

Questo comporta due conseguenze:

• per la stazione appaltante, eventuali errori nel computo possono produrre effetti contrattuali diretti;
• per l’appaltatore, il CME rappresenta un documento opponibile ma anche un vincolo, poiché le quantità indicate possono incidere sulla valutazione dell’offerta.
  

L’art. 31 dell’Allegato I.7 precisa inoltre che, nelle lavorazioni a corpo, il computo deve riportare solo il prezzo globale, mentre la composizione analitica delle singole voci deve essere contenuta in un elaborato separato. Questa distinzione, spesso sottovalutata, può avere effetti rilevanti nella gestione delle varianti e delle riserve.

Contabilizzazione dei lavori a corpo e a misura

Le due forme di corrispettivo comportano modalità di contabilizzazione profondamente diverse. Comprenderle è rilevante non solo per la direzione lavori ma anche per l’impresa, perché è nella contabilità che si costruisce la base documentale per eventuali riserve o contestazioni.

SAL nell’appalto a corpo

Nell’appalto a corpo i lavori non vengono contabilizzati voce per voce. Il pagamento avviene attraverso aliquote percentuali riferite alle categorie omogenee di lavorazione previste dal contratto. A ogni stato di avanzamento lavori (SAL), il direttore dei lavori registra la quota parte effettivamente eseguita rispetto all’importo complessivo della categoria.

L’art. 12 dell’Allegato II.14 del D.Lgs. 36/2023 prevede comunque la tenuta del libretto delle misure, anche nei contratti a corpo. In questo caso il documento non serve a determinare il corrispettivo, ma a documentare l’avanzamento delle lavorazioni e la loro conformità al progetto.

Una prassi contabile scorretta, più volte censurata dalla giurisprudenza e dalla Corte dei Conti, consiste nell’attribuire aliquote superiori al 100% per compensare maggiori quantità eseguite. Nel contratto a corpo questa operazione non è ammissibile, perché altera la logica del prezzo forfettario.

SAL nell’appalto a misura

Nell’appalto a misura la contabilizzazione si basa invece su misurazioni analitiche delle lavorazioni eseguite. Il direttore dei lavori annota nel libretto delle misure le quantità effettive (metri quadri, metri cubi, ore di manodopera) e applica a ciascuna i prezzi unitari previsti dal contratto.

Il corrispettivo maturato dall’impresa si forma progressivamente attraverso i SAL, sulla base del confronto tra quantità previste e quantità effettivamente realizzate. Questo sistema garantisce maggiore aderenza tra prezzo e prestazione, ma richiede anche una gestione particolarmente rigorosa delle misurazioni, che rappresentano una delle principali fonti di contestazione negli appalti a misura.

Documenti contabili e norme di misurazione

Le modalità di contabilizzazione dei lavori pubblici sono disciplinate dall’Allegato II.14 del D.Lgs. 36/2023, che individua i principali documenti contabili:

• libretto delle misure
• registro di contabilità
• stati di avanzamento lavori (SAL)
• certificato di pagamento.

Il registro di contabilità riassume l’intero andamento economico dell’opera: a ogni quantità registrata nel libretto delle misure vengono applicati i prezzi contrattuali, determinando l’avanzamento dei lavori e l’importo maturato dall’appaltatore.

Computo metrico estimativo ed elaborato distinto

Per le lavorazioni a corpo l’art. 31 dell’Allegato I.7 stabilisce che il computo metrico estimativo (CME) debba riportare esclusivamente il prezzo globale della lavorazione. La composizione analitica del prezzo — cioè il dettaglio delle voci, delle quantità e dei prezzi unitari utilizzati per determinarlo — deve essere contenuta in un elaborato separato.

Questo documento serve alla stazione appaltante per verificare la congruità del prezzo a corpo, ma non costituisce parte del computo contrattuale. Per l’impresa, comprendere quale dei due documenti sia opponibile in caso di contestazione può risultare determinante nella gestione delle riserve.

Varianti in corso d’opera, lavori extra contratto e revisione del prezzo

La gestione delle varianti, dei lavori extra contratto e della revisione dei prezzi è uno degli ambiti in cui la differenza tra appalto a corpo e appalto a misura produce gli effetti più rilevanti.

Varianti nell’appalto a corpo e nell’appalto a misura

Nell’appalto a corpo le variazioni quantitative delle lavorazioni non incidono sul corrispettivo. Se per completare l’opera sono necessarie quantità maggiori rispetto a quelle stimate, il prezzo resta quello pattuito. Il corrispettivo può essere modificato solo in presenza di varianti al progetto, cioè modifiche che alterano la natura, la tipologia o l’entità delle lavorazioni previste e che siano formalmente approvate dalla stazione appaltante.

Quando la variante introduce lavorazioni nuove rispetto al progetto originario, queste vengono normalmente valutate a misura, anche se il contratto è stipulato a corpo. Le parti dell’opera rimaste invariate continuano invece a essere contabilizzate al prezzo forfettario, perché la variante non può trasformare la natura complessiva del contratto.

Nell’appalto a misura, invece, le oscillazioni quantitative rientrano nel funzionamento ordinario del contratto: il corrispettivo si adegua automaticamente alle quantità effettivamente eseguite. Le varianti assumono rilievo soprattutto quando modificano la tipologia delle lavorazioni o introducono voci non previste nell’elenco prezzi contrattuale.

Lavori extra contratto

Diverso dalle varianti è il caso dei lavori extra contratto, ossia lavorazioni non previste nel progetto e non riconducibili alle voci contrattuali.

La disciplina varia in funzione del corrispettivo:

• nell’appalto a corpo, l’impresa non può pretendere compensi aggiuntivi per lavorazioni che rientrano nell’oggetto dell’opera come descritta negli elaborati progettuali, anche se non espressamente computate;
• nell’appalto a misura, se una lavorazione non è prevista nell’elenco prezzi, occorre determinare un nuovo prezzo con la procedura prevista dall’art. 120 del Codice e dall’Allegato II.14.

Il confine tra lavorazione implicita nel contratto e vero lavoro extra è spesso sottile e rappresenta una delle principali fonti di contenzioso negli appalti pubblici.

Revisione dei prezzi nel diritto civile

L’art. 1664 del Codice Civile disciplina la revisione del corrispettivo quando circostanze imprevedibili determinano variazioni del costo dei materiali o della manodopera superiori a un decimo del prezzo complessivo.

La norma si applica sia agli appalti a corpo sia a quelli a misura, ma con effetti diversi:

• nell’appalto a corpo la revisione incide sull’importo complessivo forfettario;
• nell’appalto a misura opera sui prezzi unitari, con un effetto proporzionale alle quantità eseguite.

La giurisprudenza ha precisato che negli appalti a corpo la revisione non è ammessa per aumenti di costo prevedibili al momento della stipula (Cass. civ. n. 1494/2011). L’art. 1664, comma 2, prevede inoltre un equo compenso quando difficoltà di esecuzione derivanti da cause geologiche, idriche o simili rendano la prestazione notevolmente più onerosa: la cosiddetta sorpresa geologica.

Revisione dei prezzi negli appalti pubblici

Negli appalti pubblici la disciplina segue regole diverse. L’art. 60 del D.Lgs. 36/2023 ha reintrodotto l’obbligo di inserire clausole di revisione prezzi nei documenti di gara.

Il meccanismo si attiva automaticamente al verificarsi di variazioni oggettive del costo delle lavorazioni e prevede soglie e percentuali di compensazione predeterminate.

Tipo di appalto	Soglia di variazione	Compensazione
Lavori	variazione > 3%	90% del valore eccedente
Servizi e forniture	variazione > 5%	80% del valore eccedente

La disciplina civilistica dell’art. 1664 e quella pubblicistica dell’art. 60 operano su piani diversi. Nella prassi degli appalti pubblici, tuttavia, la normativa speciale del Codice dei Contratti tende a prevalere nei rapporti con la pubblica amministrazione.

I rischi per l’impresa nell’appalto a corpo

L’appalto a corpo espone l’appaltatore a un livello di rischio economico più elevato rispetto alla formula a misura. Il prezzo è fissato in anticipo e non varia in funzione delle quantità effettivamente eseguite, mentre il margine per ottenere compensi aggiuntivi è limitato.

Questo non significa però che il rischio sia illimitato. La giurisprudenza ha chiarito che il prezzo a corpo copre solo la cosiddetta alea normale del contratto, cioè le variazioni quantitative ragionevolmente prevedibili sulla base del progetto.

Progetto incompleto ed errori nel computo metrico

Il presupposto dell’appalto a corpo è che il progetto a base di gara descriva l’opera in modo completo e coerente. Quando questa condizione manca, l’impresa si trova ad assumere un rischio che non era in grado di valutare al momento dell’offerta.

Gli errori più frequenti riguardano il computo metrico estimativo: lavorazioni omesse, quantità sottostimate o incongruenze tra computo ed elaborati grafici. In un contratto a corpo queste discrepanze non si traducono automaticamente in un maggior corrispettivo, ma possono comunque produrre conseguenze giuridiche.

La Cassazione ha più volte affermato che la predeterminazione del prezzo a corpo presuppone la possibilità di calcolare con precisione tutte le categorie di lavoro richieste. Se il progetto è carente o contraddittorio e ciò impedisce una corretta valutazione dell’offerta, l’appaltatore può ottenere il riconoscimento dei maggiori oneri sostenuti.

L’appalto a corpo non è un contratto aleatorio

Un equivoco diffuso è ritenere che l’appalto a corpo trasformi il contratto in un rapporto aleatorio, nel quale l’impresa si assume qualsiasi rischio senza limiti.

La giurisprudenza ha chiarito che il prezzo fisso copre solo le oscillazioni quantitative prevedibili. Quando le variazioni diventano abnormi rispetto a quanto indicato nel progetto, il principio di immodificabilità del prezzo viene meno.

In una decisione significativa (Cass. civ., ord. n. 22268/2017) la Corte ha riconosciuto il diritto dell’appaltatore a un compenso aggiuntivo quando i lavori effettivamente eseguiti avevano raggiunto il doppio del valore delle opere previste dal progetto.

Quando il prezzo a corpo può essere modificato

Il prezzo a corpo può essere rivisto quando intervengono circostanze che alterano l’equilibrio del contratto, tra cui:

• varianti al progetto formalmente disposte dalla stazione appaltante;
• aumenti imprevedibili dei costi di materiali o manodopera superiori al decimo del prezzo (art. 1664 c.c.);
• difficoltà esecutive impreviste, come le cosiddette sorprese geologiche (art. 1664, comma 2, c.c.);
• errori progettuali che abbiano impedito all’impresa di formulare un’offerta consapevole, purché non rilevabili con la normale diligenza al momento della gara.

In queste situazioni il principio del prezzo fisso cede alla necessità di ristabilire l’equilibrio economico del contratto. La prova delle circostanze che giustificano la revisione resta però a carico dell’appaltatore.

Discrepanze tra elaborati grafici e computo metrico

Una delle criticità più frequenti riguarda il rapporto tra elaborati grafici (planimetrie, sezioni, tavole di dettaglio) e computo metrico estimativo.

Quando il computo è parte integrante del contratto, una divergenza tra i due documenti genera un problema interpretativo: l’impresa deve eseguire quanto rappresentato nei disegni o quanto indicato nel computo?

La giurisprudenza prevalente attribuisce normalmente prevalenza agli elaborati grafici, perché l’opera oggetto dell’appalto è descritta innanzitutto nel progetto. Tuttavia, se la discrepanza altera in modo sostanziale l’entità delle lavorazioni, l’errore ricade sulla progettazione e non sull’appaltatore.

Riserve nell’appalto a corpo e tutela dell’appaltatore

Le riserve sono lo strumento con cui l’appaltatore formalizza le proprie contestazioni economiche durante l’esecuzione del contratto. Nell’appalto a corpo lo spazio per iscriverle è più ristretto rispetto all’appalto a misura.

Quali riserve sono ammissibili nell’appalto a corpo

L’appaltatore che ha accettato un corrispettivo forfettario non può iscrivere riserve per lamentare maggiori quantità di lavorazioni rispetto a quelle stimate, quando tali variazioni rientrano nell’alea ordinaria del contratto.

Le riserve restano invece pienamente ammissibili quando il maggior onere deriva da:

• carenze o errori del progetto che l’impresa non era in condizione di rilevare al momento della gara;
• discrepanze tra elaborati grafici e computo metrico tali da alterare l’oggetto dell’opera;
• sospensioni dei lavori disposte dalla stazione appaltante o dal direttore dei lavori;
• varianti imposte che modificano la natura o l’entità delle prestazioni;
• ritardi nei pagamenti dei SAL o nella consegna di aree e materiali.

In ciascuno di questi casi la riserva deve essere iscritta tempestivamente e deve contenere una quantificazione, anche provvisoria, del maggior onere.

Riserve “in negativo” per errori di contabilizzazione

Le riserve possono essere iscritte anche non per richiedere compensi aggiuntivi, ma per contestare errori di contabilizzazione effettuati dalla direzione lavori. Si tratta delle cosiddette riserve “in negativo”: L’appaltatore contesta l’allibramento di una voce e chiede che venga sostituita con quella corretta.

Nell’appalto a corpo questo strumento assume una funzione difensiva particolarmente rilevante. Se il direttore dei lavori registra un avanzamento con criteri non coerenti con la struttura contrattuale — ad esempio attribuendo aliquote percentuali incongruenti con le categorie omogenee — l’impresa deve contestarlo immediatamente, per evitare difficoltà in sede di collaudo.

Documentazione a supporto delle riserve

Affinché la riserva sia efficace in un eventuale contenzioso, deve essere sostenuta da una documentazione adeguata e coerente, costruita fin dall’inizio dei lavori. I documenti principali sono:

• il giornale dei lavori, in cui annotare giorno per giorno criticità, condizioni del cantiere ed eventi rilevanti;
• gli ordini di servizio della direzione lavori, che documentano le istruzioni ricevute;
• le comunicazioni formali tra impresa, direttore dei lavori e RUP — via PEC o con mezzi che garantiscano la prova della ricezione;
• le relazioni riservate inviate alla stazione appaltante per segnalare difformità tra progetto e situazione reale.

Per approfondire la disciplina delle riserve negli appalti pubblici e la loro gestione in fase esecutiva, è disponibile una guida dedicata sul tema delle riserve nei contratti pubblici.

Quando conviene l’appalto a corpo e quando l’appalto a misura

La scelta tra corrispettivo a corpo e corrispettivo a misura non spetta all’impresa, è la stazione appaltante a definirla nel bando. Ma l’impresa può e deve valutare le implicazioni di quella scelta prima di decidere se partecipare e come formulare l’offerta.

Appalto a corpo: quando la formula è coerente

Il corrispettivo a corpo funziona quando il progetto a base di gara è completo, dettagliato e privo di ambiguità sulle quantità. In queste condizioni, l’impresa è in grado di stimare con ragionevole precisione le risorse necessarie e di prezzare correttamente il rischio che si assume.

Le situazioni tipiche in cui il corpo è coerente con la natura dell’intervento:

• Opere con lavorazioni standardizzate e quantità definibili con certezza
• Progetti esecutivi con elaborati grafici completi e coerenti con il computo metrico
• Interventi in cui le condizioni del cantiere sono note e verificabili prima dell’offerta

Appalto a misura: quando è preferibile per l’impresa

Il corrispettivo a misura è più adatto – e dopo il Correttivo 2024 anche normativamente privilegiato – quando il progetto presenta margini di incertezza sulle quantità. Per l’impresa, questa formula riduce il rischio di trovarsi a eseguire più lavoro di quanto stimato senza possibilità di adeguamento del prezzo.

Le situazioni in cui la misura è preferibile:

• Lavori che dipendono da condizioni del sottosuolo non interamente accertabili in fase progettuale (scavi, fondazioni speciali, bonifiche)
• Interventi di ristrutturazione o restauro, dove lo stato effettivo delle strutture può riservare sorprese
• Opere con componenti impiantistiche complesse, soggette a variazioni in fase esecutiva

Checklist pre-gara: cosa verificare prima di fare offerta

Indipendentemente dalla formula adottata, l’impresa che valuta la partecipazione a una gara dovrebbe verificare:

• Coerenza tra corrispettivo e progetto: se il bando prevede un appalto a corpo, il progetto è sufficientemente dettagliato da giustificarlo? La stazione appaltante ha motivato la scelta come richiesto dal Correttivo?
• Corrispondenza tra elaborati grafici e CME: ci sono discrepanze tra quanto disegnato e quanto computato? In un contratto a corpo, queste discrepanze ricadono sull’appaltatore
• Clausole del capitolato speciale: il capitolato addossa all’impresa oneri o verifiche aggiuntive non riflessi nel prezzo a base di gara?
• Clausola di revisione prezzi: è presente e conforme all’art. 60 del D.Lgs. 36/2023?
• Composizione del corrispettivo: se il contratto è misto, quali lavorazioni sono a corpo e quali a misura? La ripartizione è coerente con la natura delle prestazioni?

Questa verifica richiede competenze sia tecniche sia giuridiche. Nei bandi più complessi, un confronto con un avvocato esperto in contratti pubblici prima della presentazione dell’offerta può evitare problemi che in fase esecutiva diventano molto più costosi da gestire.

Hai un bando con corrispettivo a corpo da valutare?

La scelta tra corpo e misura è della stazione appaltante, ma le conseguenze ricadono sull’impresa. Analizzare la struttura del corrispettivo, verificare la coerenza del progetto e individuare le clausole critiche del capitolato sono passaggi che precedono qualsiasi ragionamento sul ribasso.

Sono specializzato in diritto dei contratti pubblici: dalla fase di valutazione pre-gara alla gestione delle riserve in corso d’opera, fino alla tutela in caso di contenzioso sulla contabilizzazione o sulle varianti. Se hai un bando da analizzare o una situazione da chiarire, parlami del tuo caso.

FAQ sull’appalto a corpo e a misura

Che differenza c’è tra appalto a corpo e appalto a forfait?+

Nessuna. I due termini indicano la stessa modalità contrattuale: un corrispettivo fisso e invariabile riferito alla prestazione complessiva. La dottrina utilizza talvolta “a forfait” come sottocategoria caratterizzata da una più rigorosa immodificabilità del prezzo, ma sul piano normativo e giurisprudenziale la distinzione non ha rilievo pratico.

Cos’è un preventivo a corpo?+

È la stima economica complessiva di un’opera, formulata come importo fisso sulla base del progetto. Nel settore privato, il preventivo a corpo vincola l’appaltatore a realizzare quanto descritto per il prezzo indicato, con gli stessi principi del contratto a corpo disciplinato dal Codice Civile. Eventuali maggiori quantità restano a carico dell’appaltatore, salvo varianti concordate.

Si può trasformare un appalto a corpo in appalto a misura?+

No. La giurisprudenza è costante nel ritenere che le due tipologie contrattuali abbiano natura diversa e non siano convertibili l’una nell’altra in corso d’opera. In un appalto a corpo, anche in presenza di varianti, le lavorazioni originarie restano contabilizzate a corpo. Le nuove lavorazioni introdotte dalla variante possono essere valutate a misura, ma senza che questo modifichi la natura complessiva del contratto.

Cosa succede se il computo metrico è errato in un appalto a corpo?+

Dipende dalla natura dell’errore e dal ruolo contrattuale del CME. Se il computo è richiamato nel bando ed è parte integrante del contratto, un errore significativo, ad esempio una lavorazione interamente omessa, può essere contestato dall’appaltatore come vizio progettuale. La giurisprudenza riconosce che il prezzo a corpo presuppone un progetto completo e dettagliato: se questa condizione manca, il maggior onere non può ricadere integralmente sull’impresa.

Come si scrive un contratto di appalto a corpo?+

Il contratto a corpo richiede che l’opera sia descritta con precisione negli elaborati progettuali e nel capitolato speciale. Il prezzo viene determinato come somma globale, con il ribasso applicato all’importo a base d’asta. Il computo metrico estimativo accompagna il contratto ma, per le voci a corpo, riporta solo il prezzo globale. Il dettaglio analitico va in un elaborato separato (art. 31 All. I.7 D.Lgs. 36/2023). La stipulazione segue le modalità previste dall’art. 18 del Codice.

L’art. 1664 c.c. si applica anche agli appalti pubblici?+

La questione è dibattuta. La giurisprudenza amministrativa tende a considerare la disciplina pubblicistica, in particolare l’art. 60 del D.Lgs. 36/2023 sulla revisione prezzi, come speciale e prevalente. L’art. 1664 c.c. resta applicabile in via residuale, ma nei rapporti con la pubblica amministrazione il meccanismo di revisione segue regole proprie, con presupposti e procedure distinti da quelli civilistici.

Entro quanto tempo va iscritta la riserva?+

La riserva deve essere iscritta contestualmente alla firma del registro di contabilità o dello stato di avanzamento in cui si manifesta il fatto che la origina. Il ritardo nell’iscrizione comporta la decadenza dal diritto di far valere la pretesa. La quantificazione può essere anche provvisoria, ma la riserva deve contenere almeno l’indicazione del fatto e delle ragioni della contestazione.

Il Correttivo 2024 ha abolito l’appalto a corpo?+

No. Il Correttivo ha modificato la gerarchia tra le due formule: il corrispettivo a misura è diventato la modalità ordinaria, mentre il corpo richiede una motivazione espressa da parte della stazione appaltante. L’appalto a corpo resta pienamente utilizzabile quando le caratteristiche dell’opera lo giustificano — ma non può più essere adottato come scelta di default.

Cos’è l’appalto integrato

L’appalto integrato è il contratto con cui la stazione appaltante affida a un unico operatore economico sia la progettazione esecutiva sia la realizzazione dei lavori, sulla base di un Progetto di Fattibilità Tecnico-Economica (PFTE) predisposto dall’amministrazione.

La differenza rispetto all’appalto tradizionale è sostanziale:

• Nell’appalto ordinario l’impresa esegue un progetto esecutivo già redatto dalla stazione appaltante
• Nell’appalto integrato, invece, è l’impresa aggiudicataria a sviluppare il progetto esecutivo, partendo dal PFTE posto a base di gara.
  

Questo comporta uno spostamento del rischio progettuale sull’appaltatore, con conseguenze importanti nella fase esecutiva: l’impresa ha meno margine per contestare criticità derivanti da scelte progettuali che ha contribuito a definire.

Il riferimento normativo è l’articolo 44 del D.Lgs. 36/2023, che disciplina l’affidamento congiunto di progettazione ed esecuzione dei lavori.

Il Codice prevede anche un limite esplicito: l’appalto integrato non è ammesso per le opere di manutenzione ordinaria.

Dall’eccezione alla regola: cosa cambia con il Codice Appalti 2023

Il nuovo Codice dei Contratti Pubblici ha profondamente modificato il ruolo dell’appalto integrato.

Nel sistema precedente, disciplinato dal Codice del 2016, l’affidamento congiunto di progettazione ed esecuzione era considerato una soluzione eccezionale, utilizzabile solo in presenza di specifiche esigenze tecniche o innovative.

Con il D.Lgs. 36/2023 la prospettiva cambia: l’appalto integrato diventa una modalità ordinaria di affidamento, coerente con il principio del risultato previsto dall’articolo 1 del Codice, che mira ad accelerare la realizzazione delle opere pubbliche.

La stazione appaltante può quindi scegliere l’appalto integrato quando ritiene che l’affidamento congiunto consenta una gestione più efficiente del progetto, purché la decisione sia tecnicamente motivata, in particolare con riferimento al rischio di scostamenti tra progetto e realizzazione.

Il Decreto Correttivo 2024 ha ulteriormente chiarito questo impianto: la legittimità dell’appalto integrato non dipende più da situazioni straordinarie (come interventi urgenti o finanziati dal PNRR), ma soprattutto dalla qualità del PFTE posto a base di gara e dalla valutazione effettuata dalla stazione appaltante.

Questo significa che nei prossimi anni è ragionevole aspettarsi un ricorso sempre più frequente all’appalto integrato, soprattutto nelle amministrazioni più strutturate.

Per le imprese, conoscere le regole di partecipazione e i rischi specifici di questo modello contrattuale non è più una competenza di nicchia, ma una condizione essenziale per operare nel mercato dei lavori pubblici.

Differenza tra appalto integrato e appalto tradizionale

La principale differenza tra appalto integrato e appalto tradizionale riguarda la distribuzione delle responsabilità tra stazione appaltante e impresa.

Nell’appalto tradizionale la pubblica amministrazione affida all’impresa solo l’esecuzione dei lavori, sulla base di un progetto esecutivo già definito.

Nell’appalto integrato, invece, l’impresa è chiamata a svolgere sia la progettazione esecutiva sia la realizzazione dell’opera, partendo dal PFTE predisposto dalla stazione appaltante.

Questo comporta un trasferimento più ampio di responsabilità sull’operatore economico.

Appalto tradizionale	Appalto integrato
Progetto esecutivo redatto dalla stazione appaltante	Progetto esecutivo sviluppato dall’impresa
L’impresa esegue lavori già progettati	L’impresa progetta ed esegue
Maggior possibilità di contestare errori progettuali	Maggiore responsabilità progettuale
Separazione tra progettista e impresa	Integrazione tra progettazione ed esecuzione

Come funziona l’appalto integrato: le fasi della procedura

La procedura di appalto integrato segue un iter preciso, dove ogni fase comporta adempimenti specifici.

1. La stazione appaltante predispone e approva il PFTE

Tutto parte dal Progetto di Fattibilità Tecnico-Economica. È la stazione appaltante a redigerlo e validarlo prima di avviare la gara. Il PFTE deve contenere tutte le informazioni necessarie a definire le caratteristiche principali dell’intervento — geometriche, formali, tecnico-costruttive — in modo sufficientemente dettagliato da consentire agli operatori di formulare offerte consapevoli e comparabili.

Questo punto è fondamentale: la qualità del PFTE condiziona l’intera vita del contratto. Un PFTE carente o impreciso è spesso all’origine dei contenziosi in fase esecutiva.

2. Indizione della gara con criterio OEPV obbligatorio

La stazione appaltante pubblica il bando. Il criterio di aggiudicazione è obbligatoriamente quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa (OEPV), individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo. Non è ammesso il massimo ribasso.

L’offerta deve indicare separatamente il corrispettivo richiesto per la progettazione e quello per l’esecuzione dei lavori. In questa fase, l’impresa deve già aver risolto la questione della qualificazione per la progettazione.

3. Sviluppo del progetto esecutivo dopo l’aggiudicazione

Una volta aggiudicata la gara, spetta all’impresa vincitrice sviluppare il progetto esecutivo, partendo dalle indicazioni del PFTE. Il progetto esecutivo non può discostarsi significativamente dal PFTE per qualità e quantità delle lavorazioni previste: le modifiche sono ammesse solo nei limiti stabiliti dal Codice.

4. Verifica e approvazione del progetto esecutivo

Prima dell’avvio dei lavori, il progetto esecutivo deve essere verificato e approvato dalla stazione appaltante. Per gli appalti integrati di importo pari o superiore alla soglia europea (5.538.000 euro), il MIT con parere n. 3289/2025 ha confermato che la verifica deve essere affidata a un organismo di controllo accreditato esterno ai sensi della norma UNI CEI EN ISO/IEC 17020.

5. Esecuzione dei lavori

Solo dopo l’approvazione del progetto esecutivo possono iniziare i lavori. Da questo momento, l’impresa opera in un contesto di responsabilità più ampia rispetto all’appalto tradizionale: avendo sviluppato il progetto, non potrà facilmente contestare scelte progettuali proprie come fonte di maggiori oneri.

Come partecipare all’appalto integrato: i requisiti di progettazione

La disciplina dei requisiti di partecipazione nell’appalto integrato richiede che l’operatore economico dimostri di possedere le competenze necessarie sia per l’esecuzione dei lavori che per la progettazione esecutiva. L’articolo 44, comma 3, prevede tre modalità alternative: il possesso interno dei requisiti, l’indicazione di un progettista esterno qualificato o la partecipazione in raggruppamento temporaneo con soggetti qualificati.

1. Possedere internamente i requisiti prescritti per i progettisti

L’impresa che dispone di una struttura tecnica interna qualificata può dimostrare direttamente i requisiti di progettazione. La qualificazione comprende anche l’uso di metodi e strumenti digitali per la gestione informativa mediante modellazione (BIM). Si tratta della soluzione più solida sul piano della responsabilità, ma anche la meno comune: richiede un’organizzazione interna strutturata che la maggior parte delle imprese di costruzione non ha.

2. Indicare in offerta un progettista esterno qualificato

È la modalità più diffusa. L’impresa individua un professionista o studio qualificato tra i soggetti elencati all’art. 66 del Codice e lo indica nell’offerta. Il progettista indicato non assume la qualità di concorrente: il rapporto è di collaborazione professionale, con responsabilità solidale nei confronti della stazione appaltante per l’attività di progettazione.

3. Partecipare in raggruppamento temporaneo con soggetti qualificati per la progettazione

L’impresa di costruzione può costituire un RTI con uno o più professionisti o società di ingegneria e architettura qualificati ai sensi dell’art. 66 del Codice. Il progettista entra nella compagine come mandante, con una quota di partecipazione corrispondente alla parte di prestazione che apporta, inclusa la componente di progettazione. I requisiti economico-finanziari e tecnico-professionali vengono ripartiti tra i componenti del raggruppamento in proporzione alle rispettive quote.

I rischi per l’impresa: cosa sapere prima di partecipare

È in questa fase che l’appalto integrato si distingue più nettamente dall’appalto tradizionale.

Partecipare a una gara di questo tipo significa assumere un livello di rischio progettuale più elevato, perché l’impresa non si limita a eseguire i lavori, ma sviluppa anche il progetto esecutivo.

Il rischio progettuale

Nell’appalto tradizionale l’impresa realizza un progetto già definito dalla stazione appaltante.
Se emergono errori progettuali o carenze tecniche, può contestarli e iscrivere riserve.

Nell’appalto integrato la situazione è diversa: l’impresa sviluppa il progetto esecutivo e quindi risponde delle scelte progettuali contenute nel progetto stesso.

La giurisprudenza è consolidata su questo punto: chi redige il progetto esecutivo assume la responsabilità delle soluzioni progettuali adottate e difficilmente potrà contestarle in fase esecutiva.

Il PFTE

Il vero punto critico dell’appalto integrato non è il progetto esecutivo, ma il PFTE posto a base di gara.

Se il PFTE contiene errori, omissioni o studi preliminari insufficienti, come:

• indagini geologiche incomplete
• interferenze non mappate
• stime dimensionali imprecise

l’impresa si trova a sviluppare il progetto esecutivo su basi tecniche fragili, con il rischio che costi e tempi di realizzazione divergano significativamente rispetto all’offerta presentata in gara.

Il ruolo del Capitolato Speciale

In un appalto integrato il Capitolato Speciale d’Appalto (art. 87 D.Lgs. 36/2023) assume un ruolo centrale.

Non si tratta di un documento formale, ma del testo contrattuale che deve definire:

• quali rischi restano a carico della stazione appaltante
• quali attività tecniche sono invece poste a carico dell’impresa

In particolare, il Capitolato può prevedere che l’impresa debba effettuare ulteriori verifiche tecniche, come:

• approfondimenti progettuali
• analisi tecniche aggiuntive
• indagini o sondaggi non previsti nel PFTE
  

Per questo motivo il Capitolato deve essere analizzato prima della presentazione dell’offerta, non dopo l’aggiudicazione.

I limiti alle varianti tra PFTE e progetto esecutivo

Il progetto esecutivo deve essere sviluppato in coerenza con il PFTE e non può modificare in modo significativo la qualità o la quantità delle lavorazioni previste.

Le varianti sono ammesse solo nei limiti stabiliti dal Codice e dal Capitolato Speciale.

Questo vincolo riduce la flessibilità operativa dell’impresa nella fase di progettazione esecutiva, soprattutto quando in cantiere emergono condizioni diverse da quelle previste nel PFTE.

Le riserve nell’appalto integrato

Nell’appalto integrato il margine per iscrivere riserve si riduce rispetto all’appalto tradizionale.

Avendo sviluppato il progetto esecutivo, l’impresa assume infatti la responsabilità delle scelte progettuali adottate e non può contestare come causa di maggiori oneri qualcosa che ha progettato essa stessa.

Di conseguenza, le riserve sono normalmente ammissibili solo quando il problema non deriva dal progetto esecutivo dell’impresa, ma da carenze o omissioni del PFTE posto a base di gara.

Questa distinzione, che in teoria appare chiara, nella pratica è spesso difficile da tracciare. Ed è proprio su questo confine che si concentra gran parte del contenzioso negli appalti integrati.

Quando la riserva è ancora possibile

La riserva può essere legittimamente iscritta quando, durante l’esecuzione, emergono condizioni non previste nel PFTE, ad esempio:

• Interferenze sotterranee non mappate
• Caratteristiche geologiche diverse da quelle indicate negli studi preliminari
• Vincoli o limitazioni non segnalati nei documenti di gara.

In questi casi l’impresa deve dimostrare che tali omissioni rientravano nel perimetro di responsabilità della stazione appaltante.

La Cassazione civile (maggio 2024) ha chiarito che l’omessa esecuzione degli studi e delle verifiche preliminari che il PFTE pone a carico dell’amministrazione può configurare una violazione del dovere di cooperazione del committente.

Per sostenere efficacemente la riserva è quindi fondamentale documentare fin dall’inizio le discrepanze tra quanto indicato nel PFTE e quanto effettivamente riscontrato in cantiere.

Gestione della fase esecutiva: rischi, responsabilità e obbligo di cooperazione

Nell’appalto integrato la responsabilità progettuale dell’impresa è più ampia rispetto all’appalto tradizionale. Tuttavia, tale responsabilità non è assoluta.

La Cassazione Civile, con l’ordinanza n. 16346 del 12 giugno 2024, ha ribadito che anche la stazione appaltante è tenuta a rispettare un preciso obbligo di cooperazione nei confronti dell’appaltatore. Nel rapporto contrattuale di appalto, il committente deve adottare comportamenti idonei a rendere possibile l’adempimento dell’impresa (mora credendi).

Se l’interruzione dei lavori o i maggiori oneri derivano, ad esempio, da:

• Mancata scelta tempestiva dei materiali
• Indicazioni tecniche incomplete
• Carenze negli studi preliminari (indagini geologiche, mappatura delle interferenze)

e tali attività rientravano tra gli obblighi della stazione appaltante nella fase di PFTE, l’impresa può legittimamente iscrivere riserve.

La Suprema Corte ha chiarito che l’omessa cooperazione del committente può configurare un inadempimento contrattuale, con conseguente diritto dell’appaltatore al risarcimento dei danni.

Come tutelarsi in fase esecutiva

La documentazione è tutto. Annotare nel giornale dei lavori ogni criticità emersa, segnalare tempestivamente al direttore dei lavori le difformità rispetto al PFTE, e non attendere la fine dei lavori per formalizzare le contestazioni sono passaggi che condizionano la tenuta di qualsiasi riserva in sede di collaudo o contenzioso.

Per approfondire il tema delle riserve e della gestione del contratto dopo l’aggiudicazione, puoi consultare la nostra guida qui.

Puoi inoltre approfondire con l’articolo sulla risoluzione del contratto di appalto.

Le principali novità 2024–2026

Negli ultimi due anni la disciplina dell’appalto integrato è stata ulteriormente precisata attraverso interventi normativi, correttivi al Codice dei Contratti Pubblici e chiarimenti provenienti da ANAC, giurisprudenza e Ministero delle Infrastrutture.

Questi aggiornamenti incidono su diversi aspetti della procedura: dalla remunerazione della progettazione alla verifica dei progetti, fino ai requisiti di partecipazione e alla gestione dei rapporti tra imprese e progettisti.

L’equo compenso e la regola del 65/35 nel correttivo 2024

Il Decreto Correttivo 2024 ha integrato nel Codice dei Contratti Pubblici la disciplina dell’equo compenso prevista dalla Legge 49/2023.

L’obiettivo è bilanciare due esigenze spesso in tensione tra loro:

• Garantire una remunerazione adeguata ai professionisti
• Mantenere un confronto competitivo tra le offerte

Per i servizi di ingegneria e architettura – e quindi anche per la quota di progettazione negli appalti integrati – il correttivo ha introdotto una nuova regola di calcolo del compenso.

Il meccanismo è definito dagli articoli 41 (commi 15-bis e seguenti) e 108 del Codice.

In sintesi:

• Il 65% del corrispettivo calcolato secondo i parametri ministeriali (Allegato I.13) è prezzo fisso non ribassabile
• Solo il restante 35% può essere oggetto di ribasso in sede di offerta economica
• Il punteggio economico deve essere calcolato con metodi non lineari, con un tetto massimo del 30% del punteggio complessivo

Questa disciplina mira a garantire un’equa remunerazione della qualità del lavoro svolto, impedendo ribassi eccessivi che potrebbero compromettere la sicurezza e l’affidabilità delle scelte progettuali.

Nel caso di affidamenti diretti sotto i 140.000 euro, il correttivo prevede inoltre che lo sconto massimo applicabile non possa superare il 20% dell’importo base.

Schema sintetico della regola 65/35

Parametro economico	Disciplina post-correttivo 2024
Quota inderogabile (Prezzo fisso)	65% del valore parametrico
Quota ribassabile	35% del valore parametrico
Tetto punteggio economico	Massimo 30% del punteggio totale
Riduzione in affidamento Diretto	Massimo 20% rispetto all’importo base

La natura giuridica del progettista indicato e il caso TAR Sicilia 3737/2025

La sentenza del TAR Sicilia n. 3737 del 24 dicembre 2025 ha chiarito che il progettista non assume la qualità di concorrente o offerente, ma opera come un prestatore d’opera professionale ai sensi dell’articolo 2229 del Codice Civile. Di conseguenza, il rapporto tra l’impresa e il professionista non deve necessariamente seguire le formalità del contratto di avvalimento tecnico ex articolo 104 del Codice, poiché l’uso del termine “avvalersi” nell’articolo 44 è considerato atecnico dal legislatore.

Questa distinzione ha implicazioni fondamentali per la gestione della gara:

1. Il progettista deve possedere requisiti di affidabilità e capacità tecnica, ma non quelli organizzativi o imprenditoriali tipici di un’impresa.
2. L’omessa indicazione iniziale del progettista o irregolarità documentali sul medesimo sono sanabili tramite soccorso istruttorio, in quanto non rendono incerta l’identità del concorrente.
3. La sostituzione del progettista in corso di gara è astrattamente ammessa, specialmente in caso di perdita dei requisiti generali, purché non alteri sostanzialmente il contenuto dell’offerta tecnica che ha determinato il punteggio qualitativo.

Limiti alla sostituzione del progettista

Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 7496/2024, ha posto un limite rigoroso alla sostituibilità: se l’esperienza o le capacità specifiche del progettista originario hanno inciso in modo determinante sulla valutazione dell’offerta tecnica (ad esempio per l’attribuzione di punteggi discrezionali su servizi affini), la sua sostituzione è preclusa per garantire la par condicio tra i partecipanti. La stazione appaltante deve quindi valutare caso per caso se il cambio di professionista alteri la proposta originaria presentata in gara.

Il divieto di prestazioni gratuite e la delibera ANAC 506/2024

Una delle criticità più gravi segnalate dall’ANAC riguarda la pretesa di alcune stazioni appaltanti di acquisire il progetto esecutivo già in sede di offerta tecnica. Con la delibera n. 506 del 6 novembre 2024, l’Autorità ha dichiarato tale richiesta illegittima, in quanto contraria ai principi del risultato, dell’accesso al mercato e della tutela della dignità professionale.

Il progetto esecutivo costituisce l’oggetto principale dell’obbligazione contrattuale dell’aggiudicatario, non un documento utile alla valutazione dell’offerta. Pretenderne la redazione gratuita da parte di tutti i concorrenti configura una violazione del divieto di prestazioni d’opera intellettuale gratuite e altera la concorrenza, favorendo solo gli operatori con maggiori risorse economiche disposti a investire in prestazioni professionali non remunerate. L’offerta deve basarsi su proposte migliorative al PFTE, mentre lo sviluppo dell’esecutivo deve avvenire esclusivamente dopo l’aggiudicazione e la stipula del contratto.

La proporzionalità dei requisiti di fatturato per i progettisti

L’ANAC, con la delibera n. 463/2025, ha censurato la pratica di richiedere ai progettisti requisiti di capacità economico-finanziaria (come il fatturato globale) parametrati sull’intero importo dei lavori. Essendo l’appalto integrato un contratto misto, i requisiti per la componente professionale devono essere commisurati al valore della sola progettazione. Richiedere un fatturato pari al doppio dell’importo dei lavori per una prestazione che vale una frazione minima del totale costituisce una barriera ingiustificata alla concorrenza e una violazione del principio di proporzionalità sancito dall’Allegato II.12 al Codice.

Obblighi di verifica e il parere MIT 3289/2025: La “doppia verifica”

Per gli appalti di importo pari o superiore alla soglia europea (5.538.000 euro), il sistema di controllo è stato rafforzato. Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (MIT), con il parere n. 3289 del 27 febbraio 2025, ha chiarito che nell’appalto integrato sussiste l’obbligo di una doppia verifica condotta da organismi di controllo accreditati esternamente ai sensi della norma ISO/IEC 17020.

La sequenza dei controlli deve essere così articolata:

1. Verifica del PFTE: deve avvenire prima dell’avvio della procedura di affidamento, a garanzia della qualità del progetto posto a base di gara.
2. Verifica del Progetto Esecutivo: deve essere effettuata sul progetto redatto dall’aggiudicatario prima dell’approvazione finale e, necessariamente, prima dell’inizio dei lavori.

Tale onere procedurale è volto a compensare il fatto che la stazione appaltante “perde” il controllo diretto sulla fase di progettazione di dettaglio, delegandola al privato.

La sentenza del Consiglio di Stato sez. V, 22 dicembre 2025, n. 10162 riguarda una procedura di appalto integrato e si occupa del rapporto con il subappalto.

In particolare, la gara aveva ad oggetto progettazione esecutiva ed esecuzione dei lavori, quindi rientrava nello schema dell’appalto integrato previsto dal codice dei contratti pubblici. In questo contesto il tema del subappalto necessario assumeva rilievo perché l’aggiudicatario non possedeva direttamente la qualificazione per alcune lavorazioni specialistiche e aveva dichiarato di volerle affidare in subappalto. Il Consiglio di Stato ha chiarito che il subappalto necessario deve risultare da una dichiarazione chiara e vincolante già in sede di offerta, riferita alle lavorazioni per le quali il concorrente non possiede la qualificazione. Una dichiarazione meramente eventuale non permette di colmare la carenza del requisito.

Il subappalto necessario (o qualificante) costituisce uno strumento che consente all’operatore economico di partecipare alla gara pur in assenza della qualificazione richiesta per alcune lavorazioni, purché tali attività siano affidate a un’impresa qualificata e ciò sia dichiarato espressamente già in sede di offerta. Tuttavia, la dichiarazione deve essere chiara e vincolante, non essendo sufficiente una mera riserva di ricorso al subappalto.

Digitalizzazione e obbligo BIM dal 2025

La digitalizzazione degli appalti pubblici passa anche attraverso l’introduzione obbligatoria del BIM (Building Information Modeling), cioè l’uso di strumenti digitali per la gestione delle informazioni lungo l’intero ciclo di vita dell’opera.

L’articolo 43 del Codice stabilisce che:

• dal 1° gennaio 2025 il BIM è obbligatorio per opere pubbliche di nuova costruzione o interventi superiori a 2 milioni di euro
• per gli interventi su beni culturali la soglia è 5.382.000 euro.

Per rendere possibile questo sistema, la stazione appaltante deve predisporre:

• l’ambiente di condivisione dei dati (CDE)
• il capitolato informativo BIM.

Il Codice prevede inoltre incentivi economici maggiorati fino al 15% per le funzioni tecniche che utilizzano strumenti BIM nella gestione dell’appalto.

Copertura assicurativa dei progettisti interni alla PA

La Corte dei Conti (deliberazione n. 19/2025) ha chiarito un punto importante relativo ai progettisti interni delle amministrazioni pubbliche.

Quando progettazione o verifica sono svolte da tecnici interni alla stazione appaltante, è obbligatoria una copertura assicurativa professionale, finanziata con le risorse previste nel quadro economico dell’intervento.

La polizza copre i danni derivanti dall’attività professionale svolta con colpa lieve, ma non copre i comportamenti dolosi.

La misura è pensata per valorizzare le competenze interne alla pubblica amministrazione senza esporre i tecnici a responsabilità sproporzionate.

Appalto integrato e PNRR

Per i lavori PNRR il legislatore ha previsto il cosiddetto appalto super integrato. In questi casi la gara può essere bandita sulla base del PFTE, e l’aggiudicatario è chiamato a sviluppare sia il progetto definitivo sia quello esecutivo, oltre a realizzare i lavori.

Questo comporta un oggetto contrattuale più esteso e un trasferimento di rischio sull’impresa significativamente maggiore rispetto all’appalto integrato ordinario.

Quale normativa si applica alle gare PNRR

Con l’entrata in vigore del Codice dei Contratti Pubblici si è posto il problema di capire quale normativa applicare alle procedure finanziate con fondi PNRR.

Il Consiglio di Stato (sent. n. 7496/2024) e il TAR Lazio (sent. n. 14366/2024) hanno chiarito che le disposizioni speciali del D.L. 77/2021 continuano ad applicarsi alle procedure PNRR anche se indette dopo il 1° luglio 2023, in quanto normativa speciale che non viene travolta dal nuovo Codice. Per le imprese che partecipano a gare finanziate con fondi PNRR, verificare quale corpus normativo governa la procedura specifica non è un dettaglio formale:  incide su requisiti, termini e modalità di gestione del contratto.

Dopo il correttivo 2024, che ha reso l’appalto integrato uno strumento ordinario del Codice, la distanza tra appalti PNRR e appalti ordinari tende progressivamente a ridursi.

Restano tuttavia alcune specificità legate ai finanziamenti europei, soprattutto in termini di controlli e rigidità delle scadenze, che rendono la gestione del rischio in fase di offerta particolarmente delicata per le imprese.

Esclusione dalla gara: le cause più frequenti e i rimedi

Nell’appalto integrato le cause di esclusione seguono le regole generali del Codice dei Contratti Pubblici. Tuttavia, alcune criticità sono più frequenti rispetto all’appalto ordinario, soprattutto per la struttura della partecipazione alla gara, che coinvolge sia l’impresa esecutrice sia il progettista indicato.

Le cause di esclusione più ricorrenti

La causa più frequente riguarda i requisiti di progettazione.

I problemi più comuni sono:

• Indicazione di un progettista privo delle qualificazioni richieste
• Mancata indicazione del progettista in sede di offerta
• Indicazione incompleta rispetto alle categorie di progettazione previste dal bando

Non tutte queste irregolarità comportano automaticamente l’esclusione.
In alcuni casi possono essere sanate tramite soccorso istruttorio, mentre in altri la carenza incide direttamente sulla validità dell’offerta. La distinzione dipende dalla struttura del disciplinare di gara e dal tipo di requisito richiesto.

Altre cause ricorrenti riguardano:

• Irregolarità nella documentazione amministrativa (DGUE incompleto, dichiarazioni mancanti, cauzioni non conformi)
• Requisiti economico-finanziari formulati in modo scorretto dal bando, come nel caso censurato dall’ANAC con la delibera n. 463/2025.

Cosa fare in caso di esclusione

L’esclusione da una gara di appalto integrato deve essere contestata tempestivamente.

Il termine per proporre ricorso al TAR è di 30 giorni dalla comunicazione del provvedimento.

Prima di avviare il ricorso è fondamentale richiedere l’accesso agli atti di gara, per verificare:

• le motivazioni dell’esclusione
• la documentazione presentata dagli altri concorrenti
• eventuali irregolarità nella procedura.

L’accesso agli atti è spesso il passaggio decisivo per valutare la solidità del ricorso.

Se invece l’esclusione è già formalizzata e i termini stanno per scadere, il ricorso al TAR entro 30 giorni resta l’unica tutela effettiva.

Quando conviene l’appalto integrato

L’appalto integrato può rappresentare un’opportunità per le imprese, ma richiede una struttura organizzativa adeguata e una buona capacità di coordinamento tra progettazione ed esecuzione.

Questo modello è particolarmente vantaggioso quando l’impresa:

• Dispone di collaborazioni stabili con progettisti o studi di ingegneria
• Ha esperienza nella gestione integrata tra fase progettuale e fase di cantiere
• Partecipa a gare in cui la qualità dell’offerta tecnica pesa più del ribasso economico
  

In queste situazioni l’integrazione tra progettazione ed esecuzione può ridurre i tempi di realizzazione e migliorare il controllo dell’intervento.

Al contrario, quando l’impresa non ha una struttura progettuale consolidata o non ha esperienza nella gestione di questo tipo di procedure, l’appalto integrato può comportare un livello di responsabilità e di complessità maggiore rispetto all’appalto tradizionale.

Hai una gara di appalto integrato da valutare?

L’appalto integrato si vince o si perde molto prima dell’aggiudicazione: da quando si decide se e come partecipare, come strutturare la compagine, come leggere il PFTE. Sono valutazioni che richiedono esperienza specifica in diritto dei contratti pubblici, non solo conoscenza della normativa.

Sono specializzato in diritto dei contratti pubblici: dalla verifica dei requisiti di partecipazione alla gestione delle criticità in fase esecutiva, fino alla tutela in caso di esclusione o contenzioso. Se hai una gara da valutare o una situazione da chiarire, parlami del tuo caso.

FAQ sull’appalto integrato

Un’impresa di sola costruzione può partecipare a un appalto integrato?+

Sì. Non è necessario possedere internamente i requisiti di progettazione. L’impresa può indicare nell’offerta un progettista esterno qualificato oppure costituire un raggruppamento temporaneo con uno studio di ingegneria o architettura. In entrambi i casi risponde solidalmente nei confronti della stazione appaltante per la parte di progettazione.

Quali lavori sono esclusi dall’appalto integrato?+

L’unico limite esplicito previsto dall’art. 44 del D.Lgs. 36/2023 riguarda le opere di manutenzione ordinaria, per le quali l’affidamento congiunto di progettazione ed esecuzione non è ammesso.

La stazione appaltante può chiedere il progetto esecutivo già in sede di offerta?+

No. Il progetto esecutivo è l’oggetto dell’obbligazione contrattuale che l’aggiudicatario deve sviluppare dopo l’aggiudicazione, non un documento di gara. L’ANAC, con delibera n. 506/2024, ha dichiarato illegittima questa richiesta, ritenendola contraria ai principi di accesso al mercato e di divieto di prestazioni d’opera intellettuale gratuite.

Cosa succede se il PFTE contiene errori o omissioni?
+

Dipende da dove si colloca la responsabilità. Se l’omissione riguarda studi o verifiche che il Codice e il Capitolato ponevano a carico della stazione appaltante, l’impresa può contestarla e iscrivere riserve. Se invece l’errore emerge da una scelta effettuata dall’impresa in fase di progettazione esecutiva, la contestazione è molto più difficile da sostenere. La distinzione va valutata caso per caso, con attenzione alla documentazione prodotta fin dall’inizio dei lavori.

Entro quanto tempo va impugnata l’esclusione da una gara di appalto integrato?
+

Il termine per il ricorso al TAR è di 30 giorni dalla comunicazione del provvedimento di esclusione. Prima di presentare il ricorso è indispensabile richiedere l’accesso agli atti per verificare le motivazioni e valutare la solidità delle ragioni di impugnazione.

L’appalto integrato è sempre soggetto al criterio OEPV?+

Sì. L’art. 44, comma 4 del D.Lgs. 36/2023 prevede espressamente che l’offerta sia valutata con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo. Il massimo ribasso non è ammesso.