La sospensione dei lavori in un appalto pubblico interrompe l’esecuzione del contratto e può produrre effetti sui tempi di ultimazione, sui costi sostenuti dall’impresa e sulle richieste economiche che potranno essere avanzate durante o dopo il fermo dei lavori.

L’art. 121 del D.Lgs. 36/2023 disciplina i presupposti della sospensione, i soggetti competenti, la durata e la ripresa dell’esecuzione. 

Per l’appaltatore sono particolarmente rilevanti la causa indicata nel verbale e i tempi entro i quali formulare contestazioni e riserve, perché possono condizionare le successive richieste di maggiori oneri o di risarcimento.

Quando può essere disposta la sospensione dei lavori

L’art. 121 distingue le ipotesi di sospensione in base alla causa che impedisce o rende necessario fermare i lavori. A seconda della causa, cambia il soggetto che può disporre la sospensione e, in alcuni casi, anche la procedura da seguire.

Circostanze speciali e imprevedibili

Il direttore dei lavori può disporre la sospensione quando ricorrono insieme tre condizioni:

1. la circostanza è sopravvenuta;
2. non era prevedibile al momento della stipula del contratto;
3. impedisce temporaneamente i lavori.

Non è sufficiente che l’esecuzione sia diventata più complessa o meno conveniente per l’impresa. Deve esserci una situazione che, nelle condizioni esistenti, impedisce di continuare utilmente le lavorazioni secondo quanto previsto dal contratto.

Può accadere, ad esempio, che durante gli scavi venga rilevata una condizione del sottosuolo che non era conoscibile prima dell’avvio dell’intervento, che rende necessario fermare una lavorazione fino alla definizione della soluzione tecnica. 

Ragioni di necessità o di pubblico interesse

L’art. 121 consente al RUP di disporre la sospensione per ragioni di necessità o di pubblico interesse, anche quando non esiste un impedimento tecnico che renda materialmente impossibile proseguire le lavorazioni.

Si pensi, ad esempio, al caso in cui, durante l’esecuzione dei lavori stradali, si renda necessario consentire un intervento urgente del gestore della rete idrica per riparare una perdita improvvisa nella stessa area di cantiere. In questa situazione i lavori potrebbero proseguire in astratto, ma devono essere sospesi per permettere l’intervento pubblico indispensabile e non rinviabile.

Il Codice non individua un elenco chiuso di situazioni riconducibili alla necessità o al pubblico interesse. 

La ragione che giustifica la sospensione deve quindi essere individuata nel singolo appalto e deve spiegare perché l’esecuzione non possa proseguire per quel periodo.

Chi dispone la sospensione

Per stabilire chi può disporre la sospensione bisogna considerare sia la causa che ha determinato il fermo, sia l’importo dei lavori.

Lavori sotto soglia

Per lavori sotto soglia si intendono gli appalti di importo inferiore alle soglie di rilevanza europea previste dall’art. 14 del Codice. In questi casi si applica la ripartizione prevista dai primi due commi dell’art. 121: il direttore dei lavori interviene per le circostanze speciali e imprevedibili, mentre la sospensione per necessità o pubblico interesse spetta al RUP.

Lavori sopra soglia

La disciplina cambia per i lavori diretti alla realizzazione di opere pubbliche di importo pari o superiore alle soglie dell’art. 14. Per questi interventi il Codice rende obbligatoria la costituzione del Collegio consultivo tecnico e, nelle ipotesi di sospensione previste dai commi 1 e 2 dell’art. 121, attribuisce al RUP il potere di disporre il fermo dopo aver acquisito il parere del CCT.

Se, ad esempio, in un’opera sopra soglia emerge una circostanza tecnica imprevedibile, la sospensione non viene disposta autonomamente dal direttore dei lavori: interviene il RUP, dopo l’acquisizione del parere del CCT.

Gravi ragioni tecniche e disaccordo tra le parti

In presenza di gravi ragioni tecniche sulle quali le parti non concordano, si applica l’art. 216, comma 4. Il CCT interviene entro quindici giorni dalla comunicazione della sospensione o della causa che potrebbe determinarla, verifica se esiste una causa tecnica che giustifica il fermo e indica come proseguire i lavori, comprese le eventuali modifiche necessarie.

Il CCT non acquisisce per questo un generale potere di sospendere i lavori: in questa fattispecie verifica la causa tecnica e individua le condizioni per la prosecuzione dell’esecuzione.

Il verbale di sospensione dei lavori

Il verbale di sospensione documenta la situazione del cantiere nel momento in cui i lavori vengono interrotti. L’Allegato II.14 prevede che sia redatto dal direttore dei lavori, ove possibile con l’intervento dell’esecutore o di un suo legale rappresentante. Richiede che siano indicati:

• causa del fermo, 
• stato di avanzamento, 
• opere interrotte, 
• cautele adottate per la successiva ripresa, 
• personale impiegato e i mezzi presenti in cantiere.

Queste indicazioni permettono di ricostruire quali lavorazioni erano in corso e quali risorse dell’impresa erano impegnate al momento del fermo. La loro precisione può avere effetti anche sulle successive richieste economiche: in caso di sospensione illegittima, ad esempio, l’appaltatore ha diritto almancato ammortamento dei macchinari e alle retribuzioni inutilmente corrisposte.

Cosa deve controllare l’appaltatore prima di firmare

Prima della sottoscrizione, l’appaltatore dovrebbe verificare che il verbale rappresenti correttamente ciò che sta accadendo in cantiere. In particolare, la causa indicata deve corrispondere alla ragione effettiva del fermo, e lo stato delle lavorazioni deve consentire di individuare con precisione quali opere vengono interrotte.

La stessa attenzione va riservata al personale e ai mezzi. Se, per esempio, un macchinario rimane inutilizzato in cantiere durante la sospensione ma non viene riportato nel verbale, l’omissione può assumere rilievo in una successiva richiesta relativa al mancato ammortamento, perché l’Allegato II.14 collega questa voce ai macchinari esistenti in cantiere accertati dal direttore dei lavori.

Va inoltre verificato se il fermo riguarda tutte le lavorazioni o soltanto una parte, perché quelle ancora eseguibili devono proseguire.

Se l’impresa non condivide la causa della sospensione o quanto riportato nel verbale, deve valutare subito se formulare una riserva, perché l’art. 121 prevede specifici termini di decadenza.

Contestazioni e riserve durante la sospensione

Se l’impresa ritiene che la sospensione non fosse giustificata oppure che sia durata più del necessario, deve formalizzare la propria contestazione nei tempi e nei documenti previsti dall’art. 121. Una contestazione tardiva può comportare la decadenza dalle successive richieste collegate al fermo.

Per le sospensioni, il verbale e il registro di contabilità hanno funzioni collegate e non alternative. L’art. 121 stabilisce quando la contestazione deve essere iscritta nel verbale di sospensione o in quello di ripresa; l’art. 7 dell’Allegato II.14 prevede poi che la riserva sia riportata anche nel registro di contabilità alla prima firma successiva al fatto che ha prodotto il pregiudizio e confermata nel conto finale.

La riserva deve indicare in modo specifico le ragioni della contestazione e, quando contiene una richiesta economica, le somme richieste. Se l’esecutore non firma il verbale di sospensione o di ripresa, deve formulare espressa riserva nel registro di contabilità.

Quando la riserva va iscritta nel verbale di sospensione

Se l’appaltatore contesta la legittimità stessa del fermo, il dissenso deve risultare già dal verbale di sospensione. Non può attendere la ripresa dei lavori per contestare una circostanza che conosceva quando il cantiere è stato fermato. L’art. 121 richiede infatti che le contestazioni relative alle sospensioni previste dai commi 1, 2 e 6 siano iscritte, a pena di decadenza, nei verbali di sospensione e di ripresa.

Se, ad esempio, l’impresa ritiene che la circostanza indicata come imprevedibile fosse già conosciuta o conoscibile prima della stipula, la contestazione riguarda il presupposto stesso della sospensione e deve risultare dal relativo verbale.

Lo stesso vale quando l’impresa non condivide la ricostruzione dei fatti riportata nel verbale. Una formula generica di dissenso offre una tutela molto più debole rispetto a una riserva che individui la circostanza contestata, le ragioni della contestazione e gli effetti che l’impresa ritiene derivino dalla sospensione.

Se l’esecutore non sottoscrive il verbale, l’art. 121 non considera sufficiente il semplice rifiuto della firma: deve formulare espressa riserva nel registro di contabilità.

Quando può essere formulata nel verbale di ripresa

La disciplina è diversa quando la sospensione era legittima al momento in cui è stata disposta e l’impresa ne contesta soltanto la durata. In questo caso l’art. 121 consente di iscrivere la contestazione nel solo verbale di ripresa.

Un’impresa può riconoscere che il fermo fosse inizialmente necessario e contestare soltanto il periodo successivo alla cessazione dell’impedimento.In questo caso la contestazione riguarda la durata della sospensione e può essere iscritta nel verbale di ripresa; non può invece essere rinviata a quel momento una causa di illegittimità già conosciuta quando i lavori sono stati sospesi.

 Sospensione parziale: quando i lavori devono proseguire

La presenza di un impedimento non comporta necessariamente il fermo dell’intero cantiere. L’art. 121, comma 6, disciplina il caso in cui, dopo la consegna, cause imprevedibili o di forza maggiore impediscano soltanto una parte delle lavorazioni. In questa situazione l’esecutore deve continuare le attività che possono essere svolte regolarmente, mentre vengono sospese quelle interessate dall’impedimento. La sospensione parziale deve risultare da un apposito verbale.

Si pensi a un intervento articolato su più aree nel quale una sopravvenienza renda temporaneamente impossibile lavorare soltanto in una zona del cantiere. Se le altre lavorazioni possono proseguire senza essere interessate dalla causa che ha determinato il fermo, l’impresa non può considerare sospesa l’intera esecuzione.

Il verbale deve quindi distinguere con precisione le lavorazioni sospese da quelle che possono proseguire. Se l’impresa ritiene che anche attività formalmente lasciate in esecuzione siano impedite dalla stessa causa, deve rappresentarlo tempestivamente ed eventualmente formularne contestazione.

Quanto può durare la sospensione dei lavori

L’art. 121 stabilisce che, salvo il caso delle gravi ragioni tecniche disciplinato dal comma 3, la sospensione deve protrarsi soltanto per il tempo strettamente necessario. Quando viene meno la causa che aveva giustificato il fermo, il RUP dispone la ripresa dell’esecuzione e indica il nuovo termine contrattuale.

La causa che giustifica il fermo deve continuare a sussistere per tutta la sua durata. 

Se, ad esempio, viene risolto il problema tecnico che impediva una lavorazione, il mantenimento della sospensione non può continuare a fondarsi sulla situazione originaria.

Accanto a questa regola, il Codice stabilisce anche due soglie temporali oltre le quali l’esecutore può chiedere di sciogliersi dal contratto, anche quando la sospensione era stata inizialmente disposta in presenza dei presupposti previsti dalla legge.

Cosa succede dopo un quarto della durata dei lavori o sei mesi

Se una sospensione, oppure più sospensioni considerate complessivamente, superano un quarto della durata prevista per l’esecuzione dei lavori o comunque sei mesi, l’esecutore può chiedere la risoluzione del contratto senza indennità.

Le due soglie sono alternative e si applica quella raggiunta per prima. Per un contratto che prevede dodici mesi di lavori, un quarto corrisponde a tre mesi: superata questa durata, l’esecutore può già chiedere la risoluzione. Se invece il contratto prevede trentasei mesi, un quarto corrisponde a nove mesi, ma la facoltà può essere esercitata una volta superati complessivamente sei mesi di sospensione.

Nel calcolo non rileva soltanto un eventuale fermo continuativo. La norma fa riferimento alla “sospensione o sospensioni”, quindi anche più periodi di interruzione possono sommarsi ai fini del superamento delle soglie.

La richiesta dell’esecutore non determina automaticamente lo scioglimento del contratto. Se la stazione appaltante si oppone, l’impresa ha diritto alla rifusione dei maggiori oneri derivanti dal periodo di sospensione che eccede i limiti previsti dall’art. 121.

Questi maggiori oneri hanno presupposti diversi dal risarcimento dovuto per una sospensione illegittima.

Il superamento di un quarto del tempo contrattuale produce anche un effetto sul versante della stazione appaltante: il responsabile del procedimento deve darne comunicazione all’ANAC. La mancata o tardiva comunicazione espone la stazione appaltante alla sanzione prevista dall’art. 222, comma 13.

La causa è cessata ma i lavori non riprendono: cosa può fare l’impresa

Se l’esecutore ritiene che siano cessate le cause della sospensione ma il RUP non dispone la ripresa, può diffidare il RUP affinché dia al direttore dei lavori le disposizioni necessarie per riavviare l’esecuzione, come previsto dall’art. 8, comma 3, dell’Allegato II.14.

Si pensi a una sospensione disposta perché una determinata lavorazione non poteva essere eseguita fino alla soluzione di un problema tecnico. Una volta rimosso l’impedimento, il cantiere resta fermo per altre settimane senza che il RUP disponga la ripresa.

In questo caso la diffida è necessaria anche per le successive richieste dell’impresa: serve per iscrivere, al momento della ripresa, la riserva con cui si contesta l’illegittima maggiore durata della sospensione. 

Se l’esecutore ritiene che i lavori avrebbero potuto riprendere prima, deve quindi attivarsi già durante il fermo; non può formulare per la prima volta questa contestazione nel verbale di ripresa senza aver prima diffidato il RUP.

Ripresa dei lavori e nuovo termine contrattuale

Quando cessano le cause della sospensione, il direttore dei lavori ne informa il RUP, che dispone la ripresa e indica il nuovo termine contrattuale. Entro cinque giorni il direttore dei lavori redige il verbale di ripresa, sottoscritto anche dall’esecutore, nel quale deve essere riportato il nuovo termine per completare i lavori.

La data indicata nel verbale fissa il termine entro il quale dovrà essere completata l’esecuzione dopo il periodo di sospensione. È quindi opportuno verificare che il verbale riporti correttamente la durata del fermo e il termine comunicato dal RUP.

Il verbale di ripresa è anche la sede prevista dall’art. 121 per contestare la durata di una sospensione inizialmente legittima, secondo le modalità già esaminate.

Il nuovo termine contrattuale fissato alla ripresa non è una proroga. Quando i lavori riprendono dopo una sospensione, il RUP indica una nuova data di ultimazione tenendo conto del periodo in cui l’esecuzione è rimasta ferma.

La proroga, invece, presuppone una richiesta dell’esecutore che, per cause a lui non imputabili, non riesce a completare i lavori entro il termine previsto. È disciplinata dall’art. 121, comma 8, e il RUP decide sulla richiesta, sentito il direttore dei lavori, entro trenta giorni dal ricevimento.

Nel primo caso il termine viene rideterminato perché i lavori sono stati sospesi; nel secondo l’impresa chiede più tempo per completare l’esecuzione.

Quando la sospensione dei lavori è illegittima

Per valutare l’illegittimità della sospensione occorre separare tre situazioni: il fermo può essere illegittimo fin dall’origine, può diventare illegittimo perché prosegue dopo la cessazione della causa oppure può semplicemente superare le soglie temporali previste dall’art. 121.

La sospensione è illegittima fin dall’origine quando viene disposta per cause diverse da quelle ammesse dall’art. 121, commi 1, 2 e 6. In questo caso il comma 10 consente all’esecutore di chiedere il risarcimento dei danni, purché abbia formulato la specifica riserva prevista dalla norma.

Può accadere, ad esempio, che il fermo venga motivato con una circostanza speciale e imprevedibile, mentre dagli atti risulti che quella situazione era già conosciuta prima della stipula del contratto. Oppure che venga sospesa l’intera esecuzione nonostante l’impedimento riguardi soltanto alcune lavorazioni e le altre possano proseguire.

Una sospensione inizialmente legittima può invece diventare illegittima nella sua durata. Se la causa che aveva giustificato il fermo viene meno e i lavori restano sospesi, l’impresa può contestare il periodo successivo alla cessazione dell’impedimento. In questa ipotesi assume rilievo la diffida al RUP prevista dall’Allegato II.14, esaminata in precedenza.

Diverso è il semplice superamento di un quarto della durata contrattuale o di sei mesi. Queste soglie non rendono automaticamente illegittima la sospensione: attribuiscono all’esecutore le specifiche facoltà previste dall’art. 121, tra cui la possibilità di chiedere la risoluzione del contratto.

Risarcimento per sospensione illegittima: quali danni può chiedere l’appaltatore

Quando la sospensione totale o parziale viene disposta per cause diverse da quelle ammesse dall’art. 121, l’esecutore può chiedere il risarcimento dei danni subiti. Il comma 10 richiede però una specifica riserva, a pena di decadenza: senza una contestazione formulata nei tempi previsti, la successiva richiesta risarcitoria può essere preclusa.

Se la riserva contiene una richiesta economica, deve indicare le ragioni della pretesa e quantificare le somme  secondo le regole dell’Allegato II.14.

Per determinare il danno derivante dalla sospensione illegittima, l’art. 8 dell’Allegato II.14 prende in considerazione specifiche voci:

• le spese generali rimaste infruttifere durante il periodo di sospensione, entro il limite calcolato secondo il criterio stabilito dall’Allegato;
• la ritardata percezione dell’utile d’impresa, determinata applicando gli interessi legali di mora alla quota di utile prevista dalla norma;
• il mancato ammortamento dei macchinari presenti in cantiere, considerando il loro valore al momento della sospensione;
• le retribuzioni corrisposte inutilmente alla manodopera, sulla base della consistenza del personale accertata dal direttore dei lavori.

Il mancato ammortamento dei macchinari e le retribuzioni inutilmente corrisposte dipendono anche da quanto è stato accertato dal direttore dei lavori al momento della sospensione. Per questo la precisione del verbale può avere effetti sulla successiva quantificazione del danno.

La richiesta economica deve essere sostenuta dalla documentazione dell’esecuzione e costruita secondo i criteri previsti dall’Allegato II.14. In assenza della specifica riserva richiesta dall’art. 121, comma 10, l’esecutore decade dal diritto al risarcimento per la sospensione illegittima.

Quando serve assistenza nella sospensione dei lavori

Quando i lavori vengono sospesi, la posizione dell’impresa dipende dagli atti adottati durante il fermo e da come vengono gestite le contestazioni. 

Occorre verificare la causa indicata nel verbale, la durata della sospensione, le riserve formulate e la documentazione utile a dimostrare gli eventuali maggiori costi sostenuti.

Appalti360, assiste le imprese nella verifica della legittimità della sospensione, nella gestione delle riserve e nella valutazione delle richieste economiche legate al fermo o al suo prolungamento.

Negli appalti pubblici, quando il socio unico dell’impresa concorrente è una società, gli obblighi dichiarativi si estendono oltre l’operatore economico che partecipa alla gara. La dichiarazione sull’assenza delle cause di esclusione deve riguardare anche gli amministratori della società socia.

Con il D.Lgs. 36/2023 questa verifica è entrata espressamente nell’articolo 94. Nel Codice precedente l’obbligo era discusso, soprattutto quando il socio persona giuridica esercitava poteri di controllo sull’operatore concorrente. Oggi la disciplina è chiaramente definita: se il socio unico è una società, gli amministratori di quella società rientrano nella dichiarazione.

Il problema si pone quasi sempre nella compilazione del DGUE. Bisogna individuare i soggetti corretti, distinguere il socio unico dal socio di maggioranza e sapere cosa accade se la dichiarazione manca. L’omissione può essere sanata con il soccorso istruttorio solo se il requisito esisteva già alla scadenza dell’offerta.

Obblighi dichiarativi quando il socio unico è una persona giuridica

Quando il socio unico dell’impresa concorrente è una società, l’assenza delle cause di esclusione va dichiarata anche per gli amministratori di quella società. Non basta la dichiarazione resa per l’operatore economico che partecipa alla gara e per i suoi organi.

Il controllo si estende alla società che detiene l’intera partecipazione e si ferma ai suoi amministratori.

La ragione è societaria: una società che possiede il 100% di un’altra società esercita la propria influenza attraverso l’organo amministrativo, non attraverso l’assemblea. La Relazione illustrativa al Codice collega questa scelta all’articolo 2380-bis del codice civile: la gestione delle partecipazioni in altre società rientra nei poteri degli amministratori.

Per questo la verifica dei requisiti morali riguarda chi amministra la società socia.

Chi firma il DGUE e cosa indicare

Il DGUE è sottoscritto dal legale rappresentante dell’impresa che partecipa alla gara. È lui a rendere le dichiarazioni, comprese quelle riferite agli amministratori del socio unico persona giuridica.

Gli amministratori della società socia non firmano un documento separato. Il legale rappresentante del concorrente dichiara, per quanto a sua conoscenza, che nei loro confronti non ricorrono le cause di esclusione previste dall’articolo 94.

Nel DGUE la dichiarazione va inserita nella sezione dedicata ai soggetti dell’articolo 94, comma 3. Accanto ai soggetti dell’impresa concorrente, va indicato che il socio unico è una persona giuridica e vanno riportati i nominativi dei suoi amministratori.

Prima di compilare il DGUE è opportuno acquisire una visura aggiornata della società socia. La dichiarazione deve riferirsi agli amministratori in carica alla data di presentazione dell’offerta. Se l’organo amministrativo della società socia è cambiato poco prima della gara, il dato va aggiornato.

La posizione cambia quando il socio unico è una persona fisica che amministra anche l’impresa concorrente. In quel caso la dichiarazione riguarda la stessa persona, ma la qualifica va indicata correttamente. Quando invece il socio unico è una società, le posizioni restano distinte: da una parte l’operatore economico con i suoi organi, dall’altra gli amministratori della società socia.

Chi deve rendere le dichiarazioni quando il socio unico è una persona giuridica

Quando il socio unico dell’impresa che partecipa è una società, l’assenza di cause di esclusione va dichiarata per gli amministratori di quella società. Non è sufficiente la dichiarazione resa per l’operatore economico concorrente e per i suoi organi: il controllo riguarda anche la  società che detiene l’intera partecipazione e i  suoi amministratori.

Il confine dell’obbligo ha una spiegazione societaria. Una società che possiede l’intera partecipazione di un’altra ne orienta le decisioni attraverso il proprio organo amministrativo, non attraverso l’assemblea. La Relazione illustrativa al Codice motiva così il riferimento agli amministratori: la gestione delle partecipazioni in società altrui rientra nel potere di gestione degli amministratori ai sensi dell’articolo 2380-bis del codice civile, non nelle competenze assembleari. Per questo la verifica dei requisiti morali guarda a chi amministra la società socia.

Chi firma il DGUE

Il DGUE è sottoscritto dal legale rappresentante dell’impresa che partecipa alla gara. È lui a rendere le dichiarazioni, comprese quelle riferite agli amministratori del socio unico persona giuridica.

Gli amministratori della società socia non firmano un proprio documento. Il legale rappresentante del concorrente dichiara, per quanto a sua conoscenza, che nei loro confronti non ricorrono le cause di esclusione dell’articolo 94. Prima di rendere la dichiarazione conviene procurarsi una visura aggiornata della società socia, da cui si ricavano i nominativi degli amministratori in carica.

Di chi si dichiara l’assenza di cause di esclusione

I soggetti coperti dalla dichiarazione sono gli amministratori della società che riveste il ruolo di socio unico, cioè i componenti del suo organo di gestione.

La verifica non tocca i soci di quella società, i suoi procuratori, i direttori tecnici o gli organi di controllo. È un perimetro più stretto di quello previsto per l’operatore economico concorrente, dove l’articolo 94, comma 3, individua una platea di soggetti più ampia. Su questa asimmetria, che ha ricadute pratiche, torno nella sezione dedicata.

Cosa indicare nel DGUE quando il socio unico è una società

Nel DGUE la dichiarazione va inserita nella sezione dedicata ai soggetti dell’articolo 94, comma 3. Accanto ai soggetti dell’impresa concorrente, va indicato che il socio unico è una persona giuridica e vanno riportati i nominativi dei suoi amministratori. Il modello della stazione appaltante prevede una casella specifica per questa ipotesi: chi compila deve selezionarla e completare la dichiarazione con i dati corretti.

Il modello prevede una casella dedicata a questa ipotesi. La formula ricorrente nella modulistica è la dichiarazione che gli amministratori della persona giuridica socio unico non si trovano in alcuna delle cause di esclusione dell’articolo 94. È la traduzione operativa della regola: chi compila non deve produrre documenti aggiuntivi, ma spuntare l’opzione e riportare i nominativi corretti.

Due aspetti meritano attenzione in fase di compilazione.

Il primo riguarda la coincidenza tra socio unico e amministrazione. Quando la stessa persona fisica è socio unico dell’impresa e la amministra, la dichiarazione è unica . Quando invece il socio unico è una società, le due posizioni si separano: da un lato l’operatore economico con i suoi organi, dall’altro gli amministratori della società socia.

Il secondo riguarda l’aggiornamento dei dati. La dichiarazione fotografa gli amministratori in carica al momento della presentazione dell’offerta. Un cambio nell’organo amministrativo della società socia intervenuto poco prima della gara va recepito, perché la verifica della stazione appaltante si appunta sui soggetti effettivamente in carica a quella data.

Quali amministratori della società socia vanno verificati

L’articolo 94, comma 4, parla di amministratori del socio unico persona giuridica, senza aggiungere altre specificazioni. 

Per questo il perimetro va letto con attenzione: la lettura più prudente e coerente con il sistema limita la verifica agli amministratori muniti di poteri di rappresentanza e gestione della società socia. Restano esclusi i soggetti che non esercitano poteri gestori sulla società che detiene l’intera partecipazione.

Non rientrano quindi nella dichiarazione:

• i soci della società socia;
• i procuratori speciali;
• gli institori;
• i direttori tecnici;
• i membri degli organi di controllo;
• gli amministratori privi di deleghe operative, quando non hanno poteri di rappresentanza o gestione.

La ragione è nel confronto con l’operatore economico concorrente. Per l’impresa che partecipa alla gara, l’articolo 94, comma 3, individua una platea più ampia di soggetti da verificare. Per la società che riveste il ruolo di socio unico, invece, il comma 4 richiama solo gli amministratori. Sarebbe difficile sostenere un controllo più esteso sulla società socia rispetto a quello richiesto per l’impresa concorrente.

Questa delimitazione resta però interpretativa. Il Codice nomina gli amministratori, ma non precisa espressamente che debbano avere poteri di rappresentanza e gestione. Per questo, quando il disciplinare di gara individua in modo puntuale i soggetti da dichiarare, l’impresa deve attenersi alla documentazione della singola procedura.

Lo stesso criterio vale nelle strutture societarie su più livelli. Se la società che è socio unico dell’operatore economico è a sua volta partecipata o controllata da un’altra società, la verifica non risale automaticamente lungo tutta la catena societaria. Ai fini dell’articolo 94, il controllo riguarda gli amministratori della società che è socio unico diretto dell’impresa concorrente, salvo diverse richieste della documentazione di gara.

Dall’articolo 80 all’articolo 94: cosa cambia per il socio unico persona giuridica

Nel Codice del 2016, l’articolo 80, comma 3, richiamava il socio unico persona fisica e il socio di maggioranza nelle società con meno di quattro soci. Non menzionava il socio unico persona giuridica.

Da quella formulazione era nato un contrasto interpretativo. L’orientamento prevalente escludeva l’obbligo dichiarativo per il socio persona giuridica, perché le cause di esclusione sono di stretta interpretazione e non possono essere estese oltre i casi previsti dalla legge.

Una parte della giurisprudenza aveva però valorizzato i poteri di controllo esercitati dal socio persona giuridica sull’operatore concorrente. In questa linea si colloca la sentenza del Consiglio di Stato, sez. V, 3 gennaio 2023, n. 69, che ha riconosciuto l’obbligo dichiarativo quando il socio persona giuridica esercita un controllo sulla società partecipante alla gara.

Il D.Lgs. 36/2023 ha modificato la disciplina. L’articolo 94, comma 3, richiama il socio unico senza limitarlo alla persona fisica. Il comma 4 aggiunge che, quando il socio è una persona giuridica, l’esclusione opera se la condanna o la misura interdittiva riguardano i suoi amministratori.

Per le gare soggette al nuovo Codice, quindi, il riferimento è l’articolo 94. Le pronunce formate sull’articolo 80 restano utili per comprendere l’evoluzione dell’obbligo dichiarativo, ma non esauriscono la disciplina oggi applicabile.

Socio unico e socio di maggioranza: la differenza dopo il parere MIT 3562/2025

La verifica dell’articolo 94, comma 4, riguarda il socio unico persona giuridica. Non si estende al socio di maggioranza persona giuridica, anche quando la partecipazione è molto elevata.

Il dubbio nasce dalla formulazione del comma 4, che richiama il caso in cui “il socio sia una persona giuridica”, senza ripetere l’espressione “socio unico”. Questa scelta lessicale ha aperto il problema: gli amministratori della società socia vanno verificati solo quando quella società è socio unico, oppure anche quando è socio di maggioranza?

Il MIT è intervenuto con il parere del Servizio Contratti Pubblici n. 3562 del 23 giugno 2025. Secondo il Ministero, gli amministratori del socio di maggioranza persona giuridica non sono sottoposti alla verifica dell’articolo 94, anche se la quota detenuta è molto alta, ad esempio pari al 95%.

La ragione è nel coordinamento tra comma 3 e comma 4 dell’articolo 94. Il comma 3 indica tra i soggetti da verificare il socio unico, ma non richiama più il socio di maggioranza. Di conseguenza, il comma 4 va riferito solo al socio unico persona giuridica. Estendere il controllo agli amministratori del socio di maggioranza significherebbe introdurre una causa di esclusione non prevista dalla legge.

Rispetto al Codice del 2016, il perimetro si è quindi ristretto. L’articolo 80 del D.Lgs. 50/2016 includeva anche il socio di maggioranza nelle società con non più di quattro soci. L’articolo 94 del D.Lgs. 36/2023 ha eliminato quel riferimento. Per le cause di esclusione, il socio di maggioranza persona giuridica e i suoi amministratori restano esclusi dalla verifica prevista dall’articolo 94.

Requisiti ex art. 94 e controlli antimafia: due verifiche diverse

Il socio di maggioranza persona giuridica resta escluso dalla verifica dell’articolo 94, ma può rientrare nei controlli antimafia. I due adempimenti sono distinti, hanno presupposti diversi e vanno gestiti separatamente.

Sul piano delle cause di esclusione, la verifica riguarda gli amministratori del socio unico persona giuridica. Non si estende agli amministratori del socio di maggioranza, neppure quando la partecipazione è molto elevata. È il perimetro dell’articolo 94, confermato dal parere MIT n. 3562 del 23 giugno 2025.

La documentazione antimafia ha invece un ambito diverso. L’articolo 85 del D.Lgs. 159/2011 individua i soggetti da sottoporre a controllo nelle società di capitali e include anche il socio di maggioranza nelle società con non più di quattro soci.

Quando il socio di maggioranza è una persona giuridica, le verifiche antimafia possono quindi estendersi ai soggetti della società socia, secondo le regole previste dall’articolo 85 per la sua forma giuridica.

Per l’impresa è questo implica che la dichiarazione ex art. 94 e la documentazione antimafia non coincidono. Un soggetto escluso dalla verifica sui requisiti generali può essere rilevante ai fini antimafia.

Dichiarazione mancante: quando interviene il soccorso istruttorio

L’assenza della dichiarazione sugli amministratori del socio unico persona giuridica non comporta l’esclusione immediata. Prima di escludere l’impresa, la stazione appaltante deve attivare il soccorso istruttorio.

L’articolo 101 del D.Lgs. 36/2023 prevede che la stazione appaltante assegni all’operatore economico un termine per integrare o regolarizzare la documentazione amministrativa. Il termine non può essere inferiore a cinque giorni né superiore a dieci.

Se il DGUE è stato presentato, ma manca o è incompleta la dichiarazione riferita agli amministratori della società socia, la carenza è sanabile. L’impresa può integrare la dichiarazione entro il termine assegnato.

La dichiarazione rientra nel soccorso integrativo o sanante, perché riguarda documenti e dichiarazioni amministrative. Il termine assegnato è perentorio: se l’impresa non integra entro la scadenza, l’esclusione diventa dovuta.

Il requisito deve esistere già alla scadenza dell’offerta

Il soccorso istruttorio sana la dichiarazione mancante o incompleta, non un requisito assente.

Gli amministratori del socio unico persona giuridica devono essere privi di cause di esclusione già alla scadenza del termine di presentazione dell’offerta. Se il requisito esisteva e la dichiarazione è stata omessa, l’integrazione è ammessa e l’impresa può restare in gara.

Se invece, alla data di scadenza dell’offerta, a carico di un amministratore della società socia esisteva già una condanna o una misura rilevante ai sensi dell’articolo 94, il soccorso istruttorio non può rimediare. In quel caso la causa di esclusione era già presente e la stazione appaltante deve disporre l’esclusione.

Per questo la verifica sugli amministratori della società socia va fatta prima di presentare l’offerta. Quando manca solo la dichiarazione, il soccorso può recuperare la carenza documentale. Quando manca il requisito, l’integrazione non basta.

Verificare i soggetti prima di presentare l’offerta

Quando l’impresa ha un socio unico persona giuridica, la compilazione del DGUE richiede una verifica preliminare sulla struttura societaria. Non basta riportare i dati dell’operatore economico concorrente: occorre individuare correttamente gli amministratori della società socia, controllare le cariche aggiornate e distinguere gli obblighi dichiarativi dai controlli antimafia.

Un errore nella dichiarazione può essere recuperato con il soccorso istruttorio solo se il requisito esisteva già alla scadenza dell’offerta. Se invece il problema riguarda una causa di esclusione già presente, l’integrazione documentale non evita l’esclusione.

Appalti360 assiste le imprese nella verifica della documentazione di gara, nella compilazione del DGUE e nella gestione delle criticità legate ai requisiti generali. L’obiettivo è presentare un’offerta coerente con la struttura dell’impresa e con le richieste della singola procedura.

FAQ sul socio unico persona giuridica negli appalti

Se il socio unico persona giuridica ha più amministratori, vanno indicati tutti?+

La dichiarazione deve riguardare gli amministratori della società socia rilevanti ai fini dell’articolo 94. Nella lettura più prudente, la verifica riguarda gli amministratori muniti di poteri di rappresentanza e gestione. Se il disciplinare di gara richiede un’indicazione più ampia, l’impresa deve seguire la documentazione della procedura.

Se il socio unico persona giuridica cambia amministratore dopo la presentazione dell’offerta, cosa succede?+

La dichiarazione resa nel DGUE fotografa la situazione esistente alla data di presentazione dell’offerta. Se il cambio avviene dopo, non incide sulla correttezza della dichiarazione originaria. Restano fermi gli obblighi di comunicazione eventualmente previsti dalla gara o richiesti dalla stazione appaltante nelle fasi successive.

Gli amministratori del socio unico persona giuridica devono firmare una dichiarazione autonoma?+

Di regola no. Il DGUE è sottoscritto dal legale rappresentante dell’impresa concorrente, che rende anche le dichiarazioni riferite agli amministratori della società socia. Gli amministratori del socio unico persona giuridica non firmano un documento separato, salvo diversa richiesta della documentazione di gara.

Il socio di maggioranza persona giuridica va dichiarato come il socio unico?+

No. Dopo il D.Lgs. 36/2023 e il parere MIT n. 3562 del 23 giugno 2025, la verifica dell’articolo 94 riguarda il socio unico persona giuridica, non il socio di maggioranza persona giuridica. Questo vale anche quando la quota detenuta è molto elevata.

Se manca la dichiarazione sugli amministratori della società socia, l’impresa viene esclusa subito?+

No. L’omissione della dichiarazione è una carenza documentale e può essere sanata tramite soccorso istruttorio. L’impresa resta in gara solo se integra nei termini assegnati e se il requisito esisteva già alla scadenza dell’offerta. Se la causa di esclusione era già presente, il soccorso non può rimediare.

Le sentenze sul vecchio articolo 80 valgono ancora per il socio unico persona giuridica?+

Le pronunce formate sull’articolo 80 del D.Lgs. 50/2016 vanno lette tenendo conto del nuovo articolo 94. Nel vecchio Codice l’obbligo dichiarativo del socio persona giuridica era discusso e una parte della giurisprudenza lo collegava ai poteri di controllo esercitati sull’operatore concorrente. Con il D.Lgs. 36/2023, invece, il socio unico persona giuridica è entrato espressamente nel perimetro della verifica attraverso il richiamo agli amministratori della società socia.

Il Codice dei contratti pubblici è il sistema di regole che decide se un’impresa può partecipare a una gara, come deve costruire l’offerta, quali requisiti deve dimostrare e in che modo può tutelarsi quando una decisione della stazione appaltante compromette i suoi interessi.

Il riferimento oggi vigente è il D.Lgs. 36/2023, che ha sostituito il precedente D.Lgs. 50/2016 e ha modificato molti aspetti rilevanti per operatori economici e stazioni appaltanti.

Il Codice contiene la disciplina degli appalti pubblici, ed è stato ulteriormente aggiornato dal Correttivo, il D.Lgs. 209/2024.

Per partecipare a una gara pubblica occorre tenere conto delle modifiche intervenute e delle applicazioni operative della normativa.

Questo consente all’impresa di leggere correttamente il bando, valutare i rischi prima di presentare l’offerta, evitare errori nella documentazione e gestire l’esecuzione del contratto con maggiore consapevolezza.

Cos’è il Codice dei contratti pubblici o Codice Appalti

Il Codice dei contratti pubblici, spesso chiamato anche Codice Appalti, raccoglie le regole che la Pubblica Amministrazione deve seguire quando affida lavori, servizi e forniture.

Il testo oggi vigente è il D.Lgs. 36/2023 ed è composto da 229 articoli, oltre agli allegati. La struttura segue le principali fasi del contratto pubblico: principi, programmazione, progettazione, gara, affidamento, esecuzione e strumenti di tutela.

Che cosa disciplina il Codice degli appalti

Il Codice si applica quando un ente pubblico acquista lavori, servizi o forniture, oppure affida concessioni e operazioni di partenariato pubblico-privato.

Restano esclusi i rapporti tra privati, regolati principalmente dal Codice civile. 

La differenza dipende dal soggetto che affida il contratto. 

Quando il committente è una Pubblica Amministrazione, la scelta dell’operatore economico deve avvenire attraverso procedure fondate su trasparenza, concorrenza e parità di trattamento, non tramite una libera trattativa privata.

A chi si applica il Codice dei contratti pubblici

Il Codice riguarda soprattutto due categorie di soggetti.

Da un lato ci sono le stazioni appaltanti e gli enti concedenti, cioè i soggetti pubblici che affidano i contratti: ministeri, enti locali, ASL, università, società pubbliche e centrali di committenza.

Dall’altro ci sono gli operatori economici, cioè i soggetti che partecipano alle procedure per ottenere l’affidamento: imprese, raggruppamenti temporanei, consorzi, professionisti e altri soggetti ammessi dalla normativa. 

Per  gli operatori economici, è essenziale conoscere anche gli obblighi della stazione appaltante: permette di comprendere se ci sono profili di illegittimità di una procedura: clausole escludenti, requisiti sproporzionati, valutazioni non coerenti con il bando, esclusioni non motivate o errori nella gestione della gara.

Dal D.Lgs. 50/2016 al D.Lgs. 36/2023

Il D.Lgs. 36/2023 ha sostituito il precedente Codice del 2016 e ha modificato l’impostazione della disciplina.

Uno dei cambiamenti più rilevanti riguarda il principio del risultato: l’affidamento e l’esecuzione del contratto devono essere orientati alla tempestività e al miglior rapporto possibile tra qualità e prezzo, sempre nel rispetto di legalità, trasparenza e concorrenza.

Per chi partecipa alle gare pubbliche, i cambiamenti più rilevanti riguardano soprattutto:

• soglie più alte per gli affidamenti diretti;
• maggiore spazio alle procedure semplificate;
• revisione prezzi obbligatoria nei contratti;
• nuova disciplina del subappalto;
• gestione digitale del ciclo di vita dei contratti;
• maggiore attenzione alla fase esecutiva del contratto.

I principi del Codice appalti: risultato, fiducia e accesso al mercato. 

Il D.Lgs. 36/2023 si apre con tre principi: risultato, fiducia e accesso al mercato.

L’art. 4 stabilisce che le norme del Codice devono essere interpretate e applicate alla luce di questi criteri. Sono quindi fondamentali per capire come una gara viene impostata, gestita e valutata.

Possono avere rilievo quando nasce una contestazione, ma per l’impresa, servono prima di tutto a leggere il bando. Aiutano a capire se i requisiti richiesti sono proporzionati, se la procedura è coerente con l’oggetto dell’appalto, se l’offerta deve essere impostata in un certo modo e quali margini ha la stazione appaltante nelle proprie valutazioni.

Il principio del risultato (art. 1)

Il principio del risultato, impone all’amministrazione di guardare all’obiettivo della gara: realizzare l’opera, affidare il servizio o acquistare la fornitura in tempi adeguati e con il miglior rapporto tra qualità e prezzo.

La procedura resta importante, ma non è un valore isolato. Le regole di gara servono a garantire concorrenza, trasparenza e parità di trattamento. Non devono trasformarsi in un ostacolo formale quando l’offerta è chiara e l’errore non altera il confronto tra gli operatori.

Per questo la giurisprudenza richiama il principio del risultato anche per evitare esclusioni fondate su irregolarità solo formali. Se l’errore è materiale, riconoscibile dal contenuto dell’offerta e correggibile senza usare documenti esterni, l’esclusione può essere illegittima.

Il principio del risultato, però, non cancella le regole della gara.

La forma continua ad avere rilievo quando protegge elementi sostanziali: requisiti tecnici, sicurezza, qualità della prestazione, parità tra concorrenti. Il risultato non può essere usato per superare una clausola chiara del bando o per correggere un’offerta che non rispetta i requisiti richiesti.

Il Consiglio di Stato lo ha chiarito, ad esempio, in una gara per dispositivi medici: qualità della prestazione, sicurezza e conformità restano parte del risultato da perseguire, non elementi sacrificabili in nome dell’aggiudicazione più rapida (Cons. Stato, sez. III, sent. n. 5217/2025).

Allo stesso modo, se il disciplinare contiene una clausola chiara, inequivoca e prevista a pena di esclusione, l’amministrazione deve applicarla. Un’offerta che la viola resta illegittima e non può essere sanata richiamando il principio del risultato (Cons. Stato, sez. V, sent. n. 7875/2024).

Il principio della fiducia (art. 2)

Il principio della fiducia riguarda il rapporto tra amministrazione, funzionari pubblici e operatori economici.

Il Codice riconosce alla stazione appaltante uno spazio di valutazione, soprattutto nelle decisioni tecniche e amministrative. Serve a evitare che la gara si blocchi per eccesso di cautela o per timore di responsabilità.

Questo principio rileva su due piani: il modo in cui l’amministrazione valuta la gara e il comportamento richiesto all’impresa.

Da un lato, la stazione appaltante non applica sempre regole automatiche. In diverse fasi deve svolgere valutazioni motivate: anomalia dell’offerta, affidabilità del concorrente, eventuali gravi illeciti professionali, qualità tecnica della proposta.

Dall’altro lato, l’operatore economico deve collaborare in modo corretto. Deve presentare dichiarazioni complete, documenti coerenti e informazioni attendibili. Omissioni o dati inesatti su elementi rilevanti, come debiti fiscali, precedenti professionali o circostanze richieste dagli atti di gara, possono incidere sulla valutazione della sua affidabilità.

Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 4635/2025, ha chiarito che la valutazione dei gravi illeciti professionali va letta in chiave fiduciaria, non sanzionatoria. La stazione appaltante non punisce l’operatore per un fatto passato: valuta se sia affidabile rispetto al contratto da affidare.

La fiducia, però, non autorizza decisioni arbitrarie. La discrezionalità della stazione appaltante resta sindacabile quando l’atto è illogico, contraddittorio, irragionevole o privo di adeguata istruttoria.

Il TAR Sicilia, Catania, con la sentenza n. 2670/2025, ha precisato che i principi di risultato e fiducia non esonerano la stazione appaltante da un’istruttoria effettiva e proporzionata.

Il principio dell’accesso al mercato (art. 3)

Le stazioni appaltanti devono favorire l’accesso al mercato degli operatori economici nel rispetto di concorrenza, imparzialità, non discriminazione, pubblicità, trasparenza e proporzionalità.

È il principio da considerare quando si valuta se una gara sia realmente aperta o se, al contrario, contenga barriere non giustificate.

Le limitazioni non derivano sempre da esclusioni espresse. Possono nascere da requisiti tecnici troppo selettivi, requisiti economici sproporzionati, criteri di partecipazione non coerenti con l’appalto, accorpamenti di lotti che riducono la partecipazione delle imprese più piccole.

Alcune clausole devono essere contestate subito, senza attendere l’esito della gara.

Il principio dell’accesso al mercato si collega anche alla tassatività delle cause di esclusione. Una clausola che esclude un’impresa per un adempimento solo formale, non collegato ai requisiti richiesti o al contenuto dell’offerta, può presentare profili di illegittimità.

Non bisogna però pensare che questo principio faccia venir meno la necessità di rispettare la richiesta di quei requisiti minimi che servono a definire la prestazione o la qualità minima dell’offerta.

Per questo il bando va letto su due livelli: da un lato devono valutarsi le clausole che possono limitare ingiustamente la partecipazione; dall’altro occorre tenere presenti i requisiti sostanziali che l’operatore economico deve possedere.

Soglie e procedure di affidamento nel Codice dei contratti pubblici

Il valore dell’appalto determina la procedura che la stazione appaltante deve seguire.

Il Codice distingue i contratti sotto soglia europea, per i quali sono previste modalità semplificate, dai contratti sopra soglia, soggetti alla disciplina derivante dalle direttive dell’Unione europea.

Questa distinzione serve a capire in anticipo come verrà scelto il contraente: affidamento diretto, procedura negoziata, gara aperta o altra procedura prevista dal Codice.

Le soglie di rilevanza europea

Le soglie di rilevanza europea, disciplinate dall’art. 14, segnano il confine tra contratti sotto soglia e contratti sopra soglia.

Sopra questi importi si applicano gli obblighi previsti dal diritto dell’Unione europea, tra cui pubblicazione a livello europeo, termini procedurali più ampi e regole armonizzate di aggiudicazione.

La Commissione europea aggiorna le soglie ogni due anni con regolamenti direttamente applicabili negli Stati membri.

Per il biennio 2026-2027, i valori principali sono:

Tipologia di contratto	Soglia europea
Lavori pubblici	5.404.000 €
Concessioni di lavori	5.404.000 €
Servizi e forniture delle autorità governative centrali	140.000 €
Servizi e forniture delle amministrazioni sub-centrali	216.000 €
Servizi sociali e altri servizi specifici nei settori ordinari	750.000 €
Servizi e forniture nei settori speciali	432.000 €
Servizi sociali e altri servizi specifici nei settori speciali	1.000.000 €

Affidamento diretto e contratti sotto soglia

Per i contratti sotto soglia, l’art. 50 prevede procedure più rapide rispetto alle gare sopra soglia.

L’affidamento diretto è ammesso:

• per lavori di importo inferiore a 150.000 €;
• per servizi e forniture di importo inferiore a 140.000 €, inclusi i servizi di ingegneria e architettura e l’attività di progettazione.

Negli importi superiori si passa alla procedura negoziata senza bando, con invito di un numero minimo di operatori economici.

Per i lavori, il Codice distingue due fasce:

• da 150.000 € a 1.000.000 €, con consultazione di almeno 5 operatori;
• da 1.000.000 € fino alla soglia europea, con consultazione di almeno 10 operatori.

Per servizi e forniture, la procedura negoziata senza bando si applica da 140.000 € fino alla soglia europea, con consultazione di almeno 5 operatori.

Dopo il Correttivo, per le procedure negoziate sotto soglia la stazione appaltante deve pubblicare sul proprio sito l’avviso di avvio della consultazione. La selezione degli operatori da invitare resta semplificata, ma diventa più visibile all’esterno.

L’affidamento diretto non richiede una gara, ma non consente una scelta immotivata. La stazione appaltante deve individuare un operatore con esperienze pregresse documentate, idonee rispetto alla prestazione da eseguire.

Per l’impresa questo è rilevante: nei contratti sotto soglia non sempre c’è un bando aperto al quale rispondere. Diventano quindi importanti la presenza negli elenchi della stazione appaltante, la documentazione dei lavori già svolti e la capacità di dimostrare esperienze coerenti con l’affidamento richiesto.

Il principio di rotazione

Negli affidamenti sotto soglia opera il principio di rotazione, previsto dall’art. 49.

La regola vieta l’affidamento o l’aggiudicazione al contraente uscente quando due affidamenti consecutivi riguardano lo stesso settore merceologico, la stessa categoria di opere o lo stesso settore di servizi.

La finalità è evitare che l’amministrazione si rivolga sempre allo stesso operatore, consolidando posizioni difficili da superare per le altre imprese.

Per l’operatore economico, la rotazione può produrre effetti diversi.

Chi ha appena eseguito un contratto analogo con la stessa amministrazione può non essere invitato al nuovo affidamento. Chi invece non ha ancora lavorato con quella stazione appaltante può avere maggiori possibilità di ingresso.

La deroga è possibile, ma richiede una motivazione effettiva. Dopo il Correttivo, il contraente uscente può essere reinvitato o scelto come affidatario diretto solo in casi motivati, legati alla struttura del mercato e all’assenza effettiva di alternative. La stazione appaltante deve inoltre verificare l’accurata esecuzione del precedente contratto e la qualità della prestazione resa.

La rotazione può essere derogata anche per gli affidamenti diretti di importo inferiore a 5.000 euro. In questo caso il Codice consente una gestione più semplice, considerato il valore molto ridotto dell’affidamento.

La rotazione non si applica alle procedure negoziate quando l’indagine di mercato è stata svolta senza limitare il numero degli operatori in possesso dei requisiti da invitare alla procedura successiva.

I criteri di aggiudicazione: OEPV e prezzo più basso

Una volta stabilita la procedura, occorre verificare come verrà scelta l’offerta.

L’art. 108 prevede due criteri principali: offerta economicamente più vantaggiosa e minor prezzo.

L’offerta economicamente più vantaggiosa, individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo, valuta sia gli elementi tecnici sia quelli economici. Non premia solo il ribasso, ma la combinazione tra qualità della proposta e prezzo offerto.

Il minor prezzo può essere utilizzato per servizi e forniture con caratteristiche standardizzate o condizioni definite dal mercato, salvo i servizi ad alta intensità di manodopera.

Il criterio del miglior rapporto qualità/prezzo è obbligatorio, tra gli altri, per:

• servizi sociali e di ristorazione ospedaliera, assistenziale e scolastica;
• servizi ad alta intensità di manodopera;
• servizi di ingegneria e architettura e altri servizi tecnici o intellettuali pari o superiori a 140.000 €;
• servizi e forniture pari o superiori a 140.000 € con notevole contenuto tecnologico o carattere innovativo;
• dialogo competitivo;
• partenariato per l’innovazione;
• appalto integrato;
• lavori con notevole contenuto tecnologico o carattere innovativo.

L’operatore economico deve tener conto di questi criteri nel momento in cui prepara l’offerta: nelle gare aggiudicate con il miglior rapporto qualità/prezzo, il ribasso economico non basta. Occorre lavorare sulla parte tecnica, sui criteri premiali e sugli elementi che il disciplinare collega al punteggio.

Un altro aspetto riguarda i costi della manodopera e della sicurezza. I documenti di gara devono indicare i costi della manodopera e della sicurezza. Nell’offerta economica, l’operatore deve indicare i propri costi della manodopera e gli oneri aziendali per la sicurezza, salvo le eccezioni previste dal Codice.

Il divieto di frazionamento artificioso

Il valore dell’appalto deve essere stimato sull’intero importo della prestazione, al netto dell’IVA, tenendo conto anche di opzioni e rinnovi previsti nei documenti di gara.

La stazione appaltante non può suddividere l’appalto in più contratti di importo minore per evitare l’applicazione delle regole previste per le soglie europee.

La suddivisione in lotti è necessaria quando risponde a ragioni oggettive, ad esempio per rendere più accessibile la partecipazione delle piccole e medie imprese. Diventa invece problematica quando serve solo ad abbassare artificialmente il valore della procedura.

Requisiti di partecipazione alle gare d’appalto

Per partecipare a una gara pubblica, l’operatore economico deve dimostrare di possedere i requisiti richiesti dal Codice e dal bando.

I requisiti sono di due tipi: requisiti generali e requisiti speciali.

I primi riguardano l’affidabilità dell’impresa. I secondi riguardano la capacità di eseguire quello specifico contratto, in base all’oggetto, all’importo e alla complessità dell’appalto.

La stazione appaltante li verifica attraverso il fascicolo virtuale dell’operatore economico, le banche dati pubbliche e la documentazione richiesta nella procedura.

Requisiti generali e cause di esclusione

I requisiti generali riguardano l’affidabilità morale, fiscale, contributiva e professionale dell’operatore economico.

La mancanza di questi requisiti può portare all’esclusione dalla gara. Il Codice distingue tra cause di esclusione automatica e cause di esclusione non automatica.

Le cause di esclusione automatica, previste dall’art. 94, operano quando ricorre una situazione indicata dalla legge. Rientrano, tra le principali, condanne definitive per determinati reati, gravi violazioni fiscali definitivamente accertate e irregolarità contributive risultanti dal DURC.

In questi casi la stazione appaltante non compie una valutazione discrezionale sull’affidabilità dell’impresa. Se la causa sussiste, l’operatore deve essere escluso.

Le cause di esclusione non automatica, previste dall’art. 95, richiedono invece una valutazione della stazione appaltante. Possono riguardare, ad esempio, gravi illeciti professionali, carenze nell’esecuzione di precedenti contratti, conflitti di interesse o altre situazioni idonee a incidere sull’affidabilità del concorrente.

L’art. 96 disciplina tempi e modalità dell’esclusione. Prevede anche la possibilità per l’operatore di dimostrare di aver adottato misure correttive idonee a superare la situazione contestata. È il cosiddetto self-cleaning, cioè l’insieme degli interventi con cui l’impresa prova di aver rimosso le cause che mettevano in dubbio la sua affidabilità.

La verifica avviene attraverso il fascicolo virtuale dell’operatore economico, la banca dati gestita da ANAC che consente alle stazioni appaltanti di controllare i requisiti dei concorrenti.

Va quindi tenuta aggiornata la documentazione per ridurre il rischio di rallentamenti, richieste integrative o contestazioni durante la gara.

Requisiti speciali e qualificazione SOA

I requisiti speciali misurano la capacità dell’operatore economico di eseguire il contratto oggetto della gara.

L’art. 100 li distingue in tre categorie:

1. idoneità professionale;
2. capacità economica e finanziaria;
3. capacità tecnica e professionale.

Il bando indica quali requisiti sono richiesti e in quale misura. La richiesta deve essere proporzionata all’oggetto dell’appalto, al suo valore e alle prestazioni da eseguire.

Per i lavori pubblici, la qualificazione segue una disciplina specifica: per lavori di importo pari o superiore a 150.000 euro, è richiesta l’attestazione SOA. La SOA certifica che l’impresa possiede la qualificazione necessaria per eseguire determinate categorie di opere, generali o specializzate, entro una specifica classifica di importo.

Senza una qualificazione coerente con la categoria e l’importo richiesti, l’impresa non può partecipare come esecutrice per quei lavori, salvo le regole applicabili alle diverse forme di partecipazione, come raggruppamenti e consorzi.

Per i lavori sotto i 150.000 euro, la qualificazione è più semplice. In genere rilevano l’esecuzione di lavori analoghi nel periodo previsto dalla normativa, l’adeguata capacità tecnica e la regolare esecuzione delle prestazioni precedenti.

Avvalimento

L’avvalimento, disciplinato dall’art. 104, consente all’operatore economico di utilizzare i requisiti di un’altra impresa, chiamata ausiliaria.

Serve quando il concorrente non possiede da solo tutti i requisiti speciali richiesti dal bando, ma può dimostrare di poter contare sulle risorse di un altro operatore.

Il contratto di avvalimento deve essere specifico: una dichiarazione generica di supporto non è sufficiente. Devono essere indicate le risorse effettivamente messe a disposizione: mezzi, personale, dotazioni tecniche, esperienza o organizzazione, a seconda del requisito prestato.

L’impresa ausiliaria assume obblighi diretti verso il concorrente e verso la stazione appaltante. Inoltre, risponde in solido con l’operatore economico nei limiti previsti dal Codice.

Per questo l’avvalimento richiede particolare attenzione nella redazione del contratto e nella concreta messa a disposizione delle risorse necessarie. Un contratto generico, incoerente con il requisito prestato o privo di un effettivo supporto da parte dell’impresa ausiliaria può comportare l’esclusione dalla gara.

Raggruppamenti temporanei e consorzi

L’impresa può partecipare alla gara anche in forma aggregata.

Il raggruppamento temporaneo di imprese, o RTI, consente a più operatori di presentare un’offerta congiunta. Le imprese indicano una mandataria, le mandanti e la ripartizione delle prestazioni da eseguire.

Questa forma è utile quando un singolo operatore non possiede da solo tutti i requisiti richiesti o quando la commessa richiede competenze diverse.

I consorzi sono forme più stabili di aggregazione tra imprese. A seconda del tipo di consorzio, cambiano le regole sulla qualificazione, sulla partecipazione alla gara e sull’indicazione delle imprese esecutrici.

Nei consorzi stabili, il consorzio deve indicare nell’offerta per quali consorziati concorre. Questo passaggio è rilevante perché consente alla stazione appaltante di verificare chi partecipa alla gara e chi eseguirà concretamente le prestazioni.

Il Correttivo ha rafforzato anche i limiti alla partecipazione plurima, prevedendo il divieto di partecipare a più di un consorzio stabile. Resta inoltre vietata la partecipazione alla stessa procedura in forme tra loro incompatibili, ad esempio in più raggruppamenti oppure contemporaneamente in forma individuale e come componente di un raggruppamento o di un consorzio, quando ciò altera la correttezza della competizione.

In ogni forma aggregata, la partecipazione deve essere coerente con i requisiti posseduti, le prestazioni da eseguire e il ruolo assunto nella gara. Se questa coerenza manca, la stazione appaltante può disporre l’esclusione dalla procedura.

L’esecuzione del contratto di appalto

Dopo l’aggiudicazione e la stipula, il rapporto con la stazione appaltante entra nella fase esecutiva.

Durante l’esecuzione l’impresa sostiene i costi dell’appalto, organizza il cantiere o il servizio, si confronta con RUP e direzione lavori e acquisisce progressivamente il diritto al corrispettivo. 

È anche la fase in cui emergono molte delle criticità tipiche dei contratti pubblici: aumento dei prezzi, modifiche contrattuali, subappalto, ritardi, sospensioni e contestazioni relative ai maggiori oneri sostenuti.

Nei casi più gravi, ritardi e inadempimenti possono portare anche alla risoluzione del contratto di appalto.

Revisione prezzi

La revisione prezzi, disciplinata dall’art. 60, serve ad adeguare il corrispettivo quando i costi variano durante l’esecuzione del contratto.

Nel D.Lgs. 36/2023 le clausole di revisione prezzi sono obbligatorie. Le stazioni appaltanti devono inserirle nei documenti di gara iniziali.

Dopo il Correttivo, il meccanismo non è identico per tutte le prestazioni.

• Per i lavori, la revisione si applica nella misura del 90% del valore eccedente la variazione del 3%.
• Per servizi e forniture, la revisione si applica nella misura dell’80% del valore eccedente la variazione del 5%.

In entrambi i casi, la revisione riguarda le prestazioni ancora da eseguire dopo l’attivazione della clausola.

Per l’impresa, la revisione prezzi rappresenta una tutela importante, ma non garantisce il recupero integrale degli aumenti di costo. Il meccanismo previsto dal Codice lascia infatti una quota della variazione a carico dell’operatore economico e richiede l’attivazione della procedura prevista dalla clausola contrattuale. 

Per ottenere l’adeguamento del corrispettivo è quindi necessario documentare correttamente le variazioni rilevanti intervenute durante l’esecuzione.

Modifiche e varianti in corso d’opera

Il contratto pubblico può essere modificato durante l’esecuzione solo nei casi previsti dall’art. 120.

La modifica è ammessa, ad esempio, quando era già prevista nei documenti di gara con clausole chiare, quando deriva da circostanze impreviste o quando resta nei limiti di valore consentiti dal Codice.

Le richieste della stazione appaltante che emergono durante l’esecuzione non possono essere considerate automaticamente varianti contrattuali. È quindi necessario distinguere tra modifiche che si inseriscono nell’ambito dell’opera originariamente affidata e prestazioni che, per contenuto o finalità, assumono carattere autonomo rispetto al contratto iniziale.

Le varianti in corso d’opera riguardano prestazioni che, pur non comprese nel progetto originario, servono alla migliore esecuzione dell’appalto, alla sua realizzazione a regola d’arte o comunque restano nel piano dell’opera affidata.

I lavori extracontrattuali, invece, hanno una propria autonomia rispetto all’opera originaria, oppure comportano una variazione quantitativa o qualitativa oltre i limiti ammessi. In questi casi non basta trattarli come semplice modifica del contratto: occorre un diverso titolo contrattuale.

La distinzione è rilevante anche per il pagamento. Se l’impresa esegue lavorazioni ulteriori senza una variante approvata o senza un atto idoneo della stazione appaltante, può trovarsi ad aver sostenuto costi che poi non vengono riconosciuti.

Prima di procedere, occorre quindi verificare il titolo della modifica, l’intervento del RUP, le indicazioni della direzione lavori o del direttore dell’esecuzione e l’eventuale aggiornamento dei documenti contrattuali.

Subappalto

Il subappalto, disciplinato dall’art. 119, consente all’aggiudicatario di affidare a terzi una parte delle prestazioni.

Il nuovo Codice ha superato il limite percentuale generale previsto dalla disciplina precedente. Restano però gli obblighi di autorizzazione, controllo e verifica dei requisiti del subappaltatore.

Dopo il Correttivo, il subappalto assume rilievo anche per la partecipazione delle PMI. I contratti di subappalto devono essere stipulati, in misura non inferiore al 20% delle prestazioni subappaltabili, con micro, piccole e medie imprese, salvo diversa indicazione motivata dall’operatore economico.

Anche nei contratti di subappalto devono essere previste le clausole di revisione prezzi. Se la stazione appaltante riconosce un adeguamento all’appaltatore principale, questo deve riflettersi sulle prestazioni eseguite dal subappaltatore, nei limiti previsti dal Codice e dal contratto.

Il subappaltatore può applicare il medesimo contratto collettivo dell’appaltatore principale oppure un diverso CCNL, purché garantisca tutele economiche e normative equivalenti.

L’appaltatore conserva una responsabilità rilevante nei confronti della stazione appaltante. In particolare, risponde in solido con il subappaltatore per le prestazioni affidate e per gli obblighi connessi ai trattamenti dei lavoratori, nei limiti previsti dal Codice.

In alcuni casi, la stazione appaltante paga direttamente il subappaltatore, ad esempio quando il subappaltatore è una microimpresa o una piccola impresa, oppure nei casi di inadempimento dell’appaltatore.

I limiti del subappalto, gli obblighi di qualificazione del subappaltatore e il subappalto qualificante in gara sono trattati nell’articolo dedicato ai limiti del subappalto.

Penali e premio di accelerazione

Durante l’esecuzione rilevano anche i tempi contrattuali.

L’art. 126 prevede penali per il ritardo nell’esecuzione delle prestazioni. Dopo il Correttivo, le penali giornaliere sono comprese tra lo 0,5‰ e l’1,5‰ dell’ammontare netto contrattuale, entro il limite complessivo del 10%.

Per gli appalti di lavori, il bando o l’avviso deve prevedere anche il premio di accelerazione, riconosciuto quando l’ultimazione avviene prima del termine contrattuale, alle condizioni indicate nei documenti di gara.

Per l’impresa, tempi, penali e premio di accelerazione incidono direttamente sull’equilibrio economico della commessa. Vanno quindi letti prima della presentazione dell’offerta, non solo quando il ritardo si è già prodotto.

Riserve e gestione delle contestazioni

Durante l’esecuzione possono verificarsi fatti che aumentano i costi dell’impresa o modificano le condizioni originarie dell’appalto: sospensioni, ritardi imputabili alla stazione appaltante, ordini di servizio, interferenze, varianti, carenze progettuali o discrepanze tra progetto e stato dei luoghi.

Quando l’impresa intende far valere maggiori oneri, lo strumento da utilizzare è la riserva.

La riserva deve essere iscritta nei tempi e nei documenti previsti dalla disciplina contabile dell’appalto. Deve indicare il fatto contestato, le ragioni della pretesa e la quantificazione del maggior costo, anche se inizialmente provvisoria.

Una riserva tardiva, generica o non coltivata correttamente può compromettere la possibilità di ottenere il riconoscimento delle somme richieste.

Per questo la gestione documentale dell’esecuzione è essenziale: giornale dei lavori, registro di contabilità, ordini di servizio, comunicazioni formali e verbali consentono di ricostruire cosa è accaduto e quali effetti economici ha prodotto.

Esclusione dalla gara e tutela dell’operatore economico

Durante una procedura di gara, l’impresa può trovarsi davanti a richieste di integrazione, contestazioni sui documenti presentati, esclusioni o aggiudicazioni ritenute illegittime.

Il Codice prevede strumenti diversi, a seconda della fase e del tipo di errore.

Soccorso istruttorio

Il soccorso istruttorio, disciplinato dall’art. 101, consente di rimediare ad alcune carenze della documentazione di gara.

La stazione appaltante assegna all’operatore un termine, non inferiore a cinque giorni e non superiore a dieci, per integrare o sanare la documentazione richiesta.

Il soccorso può riguardare:

• la documentazione amministrativa mancante o incompleta;
• la domanda di partecipazione;
• il DGUE;
• altri documenti richiesti per partecipare alla procedura.

Non può invece servire a integrare o modificare l’offerta tecnica o l’offerta economica.

Il Codice consente anche alla stazione appaltante di chiedere chiarimenti sul contenuto dell’offerta tecnica o economica. Anche in questo caso, però, la risposta dell’operatore non può modificare l’offerta già presentata.

Diverso è il caso dell’errore materiale. L’operatore può chiedere la rettifica dell’errore materiale fino all’apertura della busta che contiene l’errore, se la correzione è tracciabile, non altera l’anonimato ove previsto e non comporta una nuova offerta o una modifica sostanziale.

Quindi si può sanare un documento di gara; non si può riscrivere l’offerta.

Quando un atto di gara può essere contestato

Un atto di gara può essere contestato sela stazione appaltante ha prodotto una lesione effettiva per l’operatore economico.

Gli atti che possono compromettere la posizione dell’operatore economico sono:

• l’esclusione dalla procedura;
• l’aggiudicazione a un concorrente ritenuto privo dei requisiti;
• le clausole del bando che impediscono la partecipazione;
• i requisiti sproporzionati rispetto all’oggetto dell’appalto;
• le valutazioni dell’offerta non coerenti con i criteri indicati nel disciplinare.

Le clausole del bando che producono un effetto lesivo immediato richiedono una valutazione tempestiva. Quando impediscono la partecipazione alla gara o impongono condizioni irragionevoli e sproporzionate, non è possibile attendere l’esito della procedura senza rischiare di perdere la possibilità di contestarle efficacemente.

Per questo, quando arriva un provvedimento di esclusione o una comunicazione di aggiudicazione, l’impresa deve muoversi rapidamente. Occorre verificare il contenuto dell’atto, raccogliere la documentazione rilevante e valutare se esistano i presupposti per una contestazione, tenendo conto dei termini particolarmente brevi previsti nel settore degli appalti pubblici.

Ricorso al TAR e strumenti alternativi

Le controversie sugli appalti pubblici seguono un rito accelerato davanti al giudice amministrativo.

Il TAR può annullare l’atto illegittimo. Nei casi previsti, può incidere anche sul contratto già stipulato e riconoscere il risarcimento del danno, se ne sussistono i presupposti.

In molti casi, una valutazione strategica preliminare consente di individuare strumenti diversi dal ricorso immediato e più adatti agli obiettivi dell’impresa.

In alcuni casi può essere utile il parere di precontenzioso ANAC, previsto dall’art. 220. È uno strumento che consente di sottoporre all’Autorità una questione sorta durante la procedura di affidamento o, nei casi previsti dal regolamento ANAC, anche durante l’esecuzione.

In fase esecutiva, invece, si può ricorrere ai rimedi specifici per la gestione delle controversie sorte durante il rapporto contrattuale, come l’accordo bonario, soprattutto quando la controversia riguarda riserve, maggiori oneri o contestazioni economiche maturate durante l’esecuzione del contratto.

La scelta tra ricorso, precontenzioso e rimedi alternativi dipende dal tipo di atto, dai tempi, dal valore della commessa e dall’interesse dell’impresa.

Assistenza nelle gare e negli appalti pubblici

La partecipazione a una gara pubblica richiede attenzione anche alle fasi successive alla presentazione dell’offerta.

Molte delle questioni più rilevanti emergono infatti:

• nella verifica dei requisiti;
• nelle richieste di chiarimenti della stazione appaltante;
• nella fase di valutazione delle offerte;
• durante l’esecuzione del contratto.

Errori documentali, contestazioni sui requisiti, esclusioni dalla procedura, applicazione di penali o mancato riconoscimento di prestazioni eseguite possono essere determinanti per l’esito della commessa.

Per questo è opportuno effettuare una verifica immediata di:

• documentazione di gara;
• provvedimenti adottati dalla stazione appaltante;
• criticità emerse durante l’esecuzione del contratto.

Una verifica tempestiva consente di individuare gli strumenti più adeguati per prevenire il contenzioso o gestirlo in modo efficace.

Appalti360 assiste imprese e operatori economici nella partecipazione alle gare, nella gestione dell’esecuzione e nella tutela davanti a contestazioni, esclusioni o atti illegittimi della stazione appaltante.

FAQ sul codice appalti

Una gara sotto soglia può essere comunque contestata?+

Sì. Il fatto che una procedura sia sotto soglia non elimina gli obblighi della stazione appaltante. Anche negli affidamenti diretti e nelle procedure negoziate devono essere rispettati i principi di risultato, fiducia, accesso al mercato, rotazione, trasparenza e proporzionalità.

Una contestazione può essere valutata, ad esempio, quando la scelta dell’operatore non è motivata, il principio di rotazione viene derogato senza ragioni adeguate, i requisiti richiesti sono sproporzionati o la procedura restringe la partecipazione senza una giustificazione reale.

Un’impresa può partecipare a una gara se non possiede tutti i requisiti?+

Dipende dal requisito mancante e dalla struttura della gara. In alcuni casi l’impresa può ricorrere all’avvalimento, partecipare in raggruppamento temporaneo o concorrere tramite consorzio.

Occorre però verificare se il requisito è generale o speciale, se riguarda la qualificazione per lavori pubblici, se il bando consente quella forma di partecipazione e se la documentazione presentata dimostra una reale disponibilità delle risorse necessarie.

Il soccorso istruttorio può evitare sempre l’esclusione?+

No. Il soccorso istruttorio serve a sanare o integrare carenze della documentazione amministrativa, nei limiti previsti dal Codice. L’impresa può correggere un errore materiale riconoscibile, ma non può utilizzare il soccorso per riformulare la proposta o aggiungere elementi che avrebbero dovuto essere presenti fin dall’inizio.

Le clausole del bando si possono contestare dopo l’aggiudicazione?+

Non sempre. Le clausole che impediscono la partecipazione o rendono la gara accessibile solo a condizioni irragionevoli devono essere valutate subito.

Se una clausola è immediatamente lesiva, attendere l’aggiudicazione può far perdere la possibilità di contestarla. Diverso è il caso delle clausole che producono un danno solo con l’applicazione concreta durante la procedura: in quel caso la lesione può emergere più avanti.

Una lavorazione richiesta dalla stazione appaltante è sempre una variante?+

No. Una prestazione ulteriore può essere una variante solo se resta collegata all’opera originaria e rientra nei casi ammessi dal Codice.

Quando invece la lavorazione ha autonomia rispetto al contratto iniziale, oppure modifica l’opera oltre i limiti consentiti, può trattarsi di lavoro extracontrattuale. La differenza è rilevante per il pagamento: eseguire prestazioni ulteriori senza un atto idoneo della stazione appaltante può rendere più difficile ottenere il riconoscimento del corrispettivo.

Il parere di precontenzioso ANAC sostituisce il ricorso al TAR?+

No. Il parere di precontenzioso ANAC è uno strumento diverso dal ricorso giurisdizionale. Può essere utile per ottenere una valutazione sulla questione sorta durante la procedura, ma non sostituisce sempre la tutela davanti al TAR. Prima di scegliere questo strumento occorre valutare il tipo di atto, i tempi, l’interesse dell’impresa e il rischio di decadenza dai termini di impugnazione.

Le concessioni demaniali marittime a uso turistico-ricreativo scadono il 30 settembre 2027 e i Comuni devono avviare le gare entro il 30 giugno dello stesso anno. 

Diversi enti, anche a seguito delle recenti pronunce dei TAR che hanno invalidato alcune proroghe, si stanno già organizzando. Per chi gestisce uno stabilimento balneare o vuole subentrare nella gestione, quindi, il bando può arrivare prima della scadenza finale.

Alla scadenza, la concessione non si rinnova più in automatico. Il titolo deve tornare a gara e l’amministrazione deve assegnarlo con una procedura selettiva aperta agli operatori interessati.

Per il concessionario uscente questo significa che non esiste un diritto alla prosecuzione del rapporto. Può partecipare alla nuova gara, ma alle stesse condizioni degli altri concorrenti. Se ha sostenuto investimenti e intende chiedere l’indennizzo, deve preparare per tempo la documentazione necessaria: fatture, autorizzazioni, titoli edilizi, perizie e dati utili a dimostrare il valore degli interventi realizzati.

Chi vuole subentrare, invece, deve leggere il bando prima di costruire l’offerta. Requisiti di partecipazione, criteri di aggiudicazione, durata della concessione, piano economico-finanziario ed eventuali oneri verso il gestore uscente incidono sulla sostenibilità dell’operazione e sulla tenuta della procedura in caso di ricorso.

Perché le concessioni balneari non si rinnovano più automaticamente

La concessione balneare consente a un operatore economico di utilizzare un bene pubblico, il demanio marittimo, per svolgere un’attività imprenditoriale. 

Non si tratta, quindi, di un bene liberamente disponibile: i tratti di costa utilizzabili per finalità turistico-ricreative sono limitati e non possono essere attribuiti in modo stabile allo stesso soggetto senza confronto con il mercato.

È da questa caratteristica che nasce l’obbligo di selezione pubblica. Quando una risorsa naturale è scarsa e il suo utilizzo consente lo svolgimento di un’attività economica, l’amministrazione deve individuare il concessionario attraverso una procedura aperta, imparziale e trasparente. Il principio deriva dall’articolo 12 della direttiva 2006/123/CE, nota come direttiva Bolkestein o direttiva servizi. La norma vieta il rinnovo automatico dei titoli quando il numero delle autorizzazioni disponibili è limitato per scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche utilizzabili.

In questi casi l’amministrazione deve rispettare tre regole:

1. avviare una procedura selettiva con adeguata pubblicità;
2. assegnare la concessione per una durata limitata, proporzionata all’attività e agli investimenti;
3. evitare rinnovi automatici o vantaggi ingiustificati a favore del concessionario uscente.

Il concessionario uscente può partecipare alla nuova gara, ma non può pretendere la prosecuzione del rapporto solo perché gestiva già lo stabilimento. L’esperienza maturata e gli investimenti sostenuti possono rilevare nei limiti previsti dalla legge e dal bando, ma non possono trasformarsi in un diritto a conservare la concessione.

Su questo aspetto si è formata una giurisprudenza ormai consolidata. La Corte di giustizia dell’Unione europea, con la sentenza Promoimpresa del 14 luglio 2016, ha escluso la compatibilità delle proroghe automatiche con l’articolo 12 della Direttiva Bolkestein, quando la concessione riguarda una risorsa scarsa e manca una selezione tra operatori interessati.

Il Consiglio di Stato, con l’Adunanza Plenaria n. 17 del 2021, ha poi chiarito le conseguenze per l’ordinamento italiano: le norme nazionali che dispongono proroghe automatiche incompatibili con il diritto europeo non devono essere applicate né dal giudice né dalla pubblica amministrazione.

Proroga della concessione balneare: quando può essere contestata

Molti Comuni hanno continuato a prorogare le concessioni balneari richiamando le proroghe previste dalla legge nazionale. Tuttavia, quando la proroga automatica contrasta con il diritto dell’Unione europea, il concessionario uscente non può fare affidamento su quella sola base normativa per proseguire il rapporto.

Se il Comune adotta una delibera di proroga fondata su una norma interna incompatibile con i principi europei, quell’atto può essere contestato davanti al giudice amministrativo e annullato. 

Il Consiglio di Stato, con le sentenze n. 4479, 4480 e 4481 del 2024, ha ribadito che le proroghe automatiche incompatibili con i principi europei devono essere disapplicate. Anche il Comune deve verificare la compatibilità della proroga con il diritto europeo e, se il contrasto sussiste, non può limitarsi ad applicare la norma interna.

Anche alcune pronunce recenti dei TAR si sono mosse nella stessa direzione, annullando proroghe adottate da singoli Comuni e imponendo l’avvio delle gare.

Concessione scaduta e occupazione del demanio senza titolo

Se la proroga viene meno, il gestore che continua a occupare l’area può trovarsi senza un titolo valido. È una situazione delicata, perché l’uso del demanio marittimo richiede sempre una concessione efficace.

I rischi principali sono due:

• il primo è amministrativo: il Comune può chiedere la restituzione dell’area e ordinare la liberazione del bene.
• il secondo è penale: l’occupazione del demanio marittimo senza titolo può integrare le fattispecie previste dal Codice della Navigazione, con possibili sanzioni e provvedimenti sul bene.

Per questo la verifica sulla validità della proroga, sulla scadenza del titolo e sui tempi della gara non dovrebbe essere rinviata alla pubblicazione del bando. Per il concessionario uscente serve a capire come tutelare la propria posizione; per il nuovo operatore serve a valutare quando e come contestare una mancata apertura alla concorrenza.

Termine del 30 settembre 2027 e possibile differimento al 31 marzo 2028

Il D.L. 131/2024, convertito nella Legge 166/2024, ha fissato il calendario per il superamento delle proroghe e l’avvio delle gare relative alle concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali a uso turistico-ricreativo.

La disciplina prevede tre termini principali:

1. le concessioni in essere scadono il 30 settembre 2027;
2. le procedure di gara devono essere avviate entro il 30 giugno 2027;
3. il termine può essere differito al 31 marzo 2028 solo in presenza di ragioni oggettive, ad esempio un contenzioso in corso o difficoltà legate alla procedura, con atto motivato dell’amministrazione.

Il differimento al 2028 non equivale a una nuova proroga generalizzata. Può operare solo caso per caso, quando il Comune dimostra di non poter concludere la procedura entro il 30 settembre 2027 e limita il rinvio al tempo strettamente necessario. Alcuni Comuni stanno avviando le gare prima della scadenza, spinti anche dalle pronunce dei TAR. La data del 2027 è quindi il limite massimo.

Bando-tipo nazionale e DL 32/2026: cosa cambia per le procedure

Il D.L. 32/2026 ha previsto l’adozione di un bando-tipo nazionale per le gare relative alle concessioni balneari. Si tratta di uno schema destinato a rendere più omogenee le procedure dei diversi Comuni, riducendo il rischio di bandi costruiti con regole troppo diverse da un territorio all’altro.

L’obiettivo è dare agli enti concedenti una cornice comune su requisiti, criteri di valutazione, durata della concessione, indennizzo al concessionario uscente e documentazione di gara. 

Fino all’adozione del bando-tipo, però, i Comuni devono continuare a operare sulla base della normativa vigente e degli atti predisposti a livello locale.

La mancata adozione del decreto sul bando-tipo non consente di rinviare le gare. Le amministrazioni devono procedere comunque, senza attendere lo schema nazionale come presupposto necessario per avviare le procedure.

Per chi gestisce uno stabilimento o vuole partecipare a una gara, questo significa muoversi in un quadro ancora in assestamento. Le scadenze sono fissate, ma i contenuti concreti dei bandi possono variare in base al Comune, agli atti adottati e agli eventuali sviluppi del bando-tipo nazionale.

Indennizzo al concessionario uscente: cosa può essere riconosciuto

La legge prevede un indennizzo per il concessionario uscente che perde la concessione dopo anni di attività e dopo aver sostenuto investimenti sullo stabilimento. Non si tratta però di una somma fissa, né di un importo riconosciuto in automatico.

Quali investimenti sono indennizzabili e a cosa serve la perizia asseverata

Non tutte le spese sostenute dal gestore rientrano nell’indennizzo. Restano escluse le spese ordinarie di manutenzione, come verniciature, riparazioni stagionali, sostituzioni minute e interventi ricorrenti di conservazione.

Possono invece essere considerati gli investimenti che hanno aumentato il valore della struttura, purché rispettino alcuni requisiti:

• devono essere strumentali all’attività e trasferibili al nuovo concessionario;
• devono essere conformi alla disciplina urbanistica e al titolo concessorio;
• per le opere non amovibili, devono essere stati autorizzati dall’ente concedente.

Il valore degli investimenti deve essere determinato con una perizia asseverata, acquisita dall’ente prima della pubblicazione del bando, con spese a carico del concessionario uscente. La perizia serve a ricostruire il valore degli interventi eseguiti, ma deve poggiare su documenti verificabili: fatture, titoli edilizi, autorizzazioni, atti concessori e piani di ammortamento.

Per questo il gestore uscente deve prepararsi prima dell’avvio della procedura. Se la documentazione è incompleta, ricostruita tardi o non collegata ai titoli autorizzativi, diventa più difficile dimostrare quali investimenti possano essere riconosciuti.

Opere non amovibili e poteri dell’amministrazione: artt. 49 e 54 Codice della Navigazione

Il riconoscimento dell’indennizzo deve essere letto insieme alle regole del diritto demaniale.

L’articolo 49 del Codice della Navigazione prevede che, alla cessazione della concessione, le opere non amovibili restino acquisite allo Stato senza compenso, salvo diversa previsione. L’articolo 54 consente invece all’amministrazione di ordinare la rimozione delle opere abusive.

La disciplina più recente sulle concessioni balneari riconosce un indennizzo per determinati investimenti, ma non elimina i poteri dell’amministrazione sulle opere realizzate sul demanio. L’ente può valutare la natura dell’opera, la sua amovibilità, la conformità al titolo concessorio e l’eventuale necessità di rimozione o acquisizione.

Per il gestore uscente, quindi, un investimento in opere fisse non diventa automaticamente una somma da porre a carico del subentrante. Occorre verificare come l’opera è stata autorizzata, se è amovibile o non amovibile, se è conforme al titolo e quale scelta assume l’amministrazione sul bene.

È una verifica da fare prima della scadenza, non quando il bando è già pubblicato o quando la perizia è ormai in corso.

Partecipare a una gara per concessione balneare: cosa controllare nel bando

Chi vuole subentrare in una concessione balneare partecipa a una procedura selettiva, con regole fissate dal bando. Tre elementi orientano la decisione di partecipare e il modo di costruire l’offerta: 

1. i requisiti richiesti, 
2. i criteri con cui si valutano le offerte,
3. la durata della concessione.

Requisiti di capacità tecnico-professionale e tutela delle piccole imprese

Il bando stabilisce chi può partecipare. Accanto ai requisiti generali di ordine morale, l’amministrazione chiede requisiti di capacità tecnico-professionale proporzionati all’oggetto della concessione.

La legge pone un limite a questa richiesta: i requisiti devono agevolare la partecipazione delle microimprese, delle piccole imprese e delle imprese giovanili, non sbarrare loro l’accesso. Un requisito troppo pesante rispetto al valore della concessione, ad esempio un’esperienza pregressa modellata su un solo tipo di gestione, può tradursi in una barriera illegittima e diventare oggetto di contestazione.

Per il concessionario l’esperienza maturata negli anni può essere valutata, ma non gli garantisce un vantaggio automatico. Alla gara si presenta come tutti gli altri operatori.

Criteri di aggiudicazione: importo, qualità del servizio, accessibilità, PEF

L’aggiudicazione segue l’offerta migliore secondo i criteri del bando, valutati nel rispetto di parità di trattamento e proporzionalità. I principali sono:

• l’importo offerto rispetto alla base fissata dall’amministrazione;
• la qualità del servizio agli utenti, compresa l’offerta di servizi turistici anche fuori dall’alta stagione;
• l’accessibilità e la fruibilità dell’area, anche per le persone con disabilità;
• la qualità di impianti e manufatti destinati alla concessione.

Al centro dell’offerta sta il piano economico-finanziario (PEF), il documento che dimostra la sostenibilità del progetto e quantifica gli investimenti previsti. Il PEF non è un allegato formale: è il documento attraverso cui l’amministrazione valuta la sostenibilità dell’offerta e, in alcuni casi, anche la durata della concessione.

Durata della nuova concessione: da 5 a 20 anni e legame con l’ammortamento

La nuova concessione dura da un minimo di cinque anni a un massimo di venti. Non è una scelta libera dell’amministrazione: la durata si fissa sul tempo necessario ad ammortizzare gli investimenti previsti dal piano economico-finanziario dell’aggiudicatario e a garantirne un’equa remunerazione.

Da qui il legame tra offerta e durata. Un piano con investimenti consistenti giustifica una concessione più lunga, perché serve tempo per rientrare della spesa. Investimenti contenuti portano a una durata più breve. Per chi partecipa, calibrare gli investimenti significa incidere anche sugli anni di concessione che può ottenere.

Il limite dei venti anni risponde alla stessa logica europea della gara: una durata troppo estesa chiuderebbe il mercato agli altri operatori per un tempo eccessivo.

Quando impugnare il bando di gara

Un bando può contenere clausole che restringono la concorrenza o penalizzano un operatore prima ancora che la gara inizi. In questi casi non sempre è possibile attendere l’esito della procedura. Alcune clausole devono essere contestate subito, perché incidono direttamente sulla possibilità di partecipare o di concorrere a condizioni eque.

Clausole immediatamente lesive e termini di impugnazione

Di regola, il bando si impugna insieme all’atto che esclude l’operatore o nega l’aggiudicazione, cioè quando il danno diventa attuale.

Esistono però clausole che producono un effetto lesivo immediato. Sono quelle che impediscono la partecipazione, la rendono eccessivamente gravosa o alterano il confronto tra operatori già dalla fase iniziale.

Rientrano in questa categoria, ad esempio, un requisito sproporzionato rispetto all’oggetto della concessione, una condizione costruita su uno specifico modello gestionale o un criterio che finisce per favorire un operatore già radicato sul territorio.

Contro queste clausole il termine per il ricorso al TAR è di 30 giorni dalla pubblicazione del bando o dalla sua conoscenza. Decorso quel termine, l’operatore può trovarsi a partecipare a una gara regolata da previsioni che non potrà più contestare.

Per questo il bando va esaminato appena pubblicato. Le clausole che incidono sulla partecipazione, sulla sostenibilità dell’offerta o sulla parità di trattamento devono essere individuate nei primi giorni, quando esiste ancora un margine effettivo per intervenire.

Tutela del concessionario uscente e del nuovo operatore davanti al TAR

Nel contenzioso davanti al giudice amministrativo, concessionario uscente e nuovo operatore normalmente hanno interessi diversi.

Il nuovo operatore può contestare un bando che limita l’accesso alla gara, l’ammissione di un concorrente privo dei requisiti o un’aggiudicazione viziata nei punteggi. Prima del ricorso, spesso è necessario chiedere l’accesso agli atti di gara, per esaminare le offerte, i verbali e le motivazioni dell’amministrazione.

Il concessionario uscente può invece agire su due fronti: contestare le regole della gara, se lo penalizzano oltre quanto consentito, e tutelare la propria posizione,  ad esempio sull’indennizzo, sulla perizia e sul valore degli investimenti riconosciuti.

In entrambi i casi, i tempi incidono sulle possibilità di tutela. Una valutazione fatta dopo l’aggiudicazione lascia meno strumenti rispetto a un esame tempestivo del bando, della documentazione di gara e della posizione dell’operatore.

Concessionario uscente e nuovo operatore: posizioni diverse, tempi stretti

La gara per una concessione balneare si affronta in modo differenziato, a seconda della posizione dell’operatore coinvolto.

Il concessionario uscente deve prepararsi prima che la procedura arrivi alla fase decisiva. Se intende partecipare alla nuova gara, deve valutare per tempo la propria posizione rispetto ai requisiti del bando, agli investimenti realizzati e all’eventuale indennizzo. Fatture, autorizzazioni, titoli edilizi, perizie e documentazione tecnica non si ricostruiscono in pochi giorni, soprattutto quando lo stabilimento è stato gestito per molti anni.

Il nuovo operatore deve invece verificare la sostenibilità dell’offerta: requisiti di accesso, criteri di aggiudicazione, durata della concessione, obblighi di investimento, piano economico-finanziario ed eventuali oneri verso il concessionario uscente.

Appalti360 assiste imprese e concessionari nella valutazione delle gare per concessioni demaniali marittime, nella preparazione dell’offerta e nel contenzioso davanti al giudice amministrativo.

La direttiva 2006/123/CE, nota come Direttiva Bolkestein, ha cambiato il modo in cui vengono assegnate molte concessioni in Italia, soprattutto quando l’attività economica riguarda beni, spazi o servizi disponibili in numero limitato.

In questi casi, la concessione non può proseguire per effetto di rinnovi automatici. Alla scadenza, l’amministrazione deve rimettere il titolo al confronto tra operatori, con criteri trasparenti e senza vantaggi automatici per chi già gestisce il bene o il servizio.

Per chi partecipa a una gara, la Bolkestein impone una lettura più attenta del bando: non solo requisiti di partecipazione, ma anche criteri di selezione, durata del titolo, posizione del concessionario uscente, investimenti richiesti e compatibilità di proroghe o indennizzi con il diritto europeo.

Il dibattito italiano si è concentrato soprattutto sulle concessioni balneari, ma la Bolkestein non si esaurisce lì. I suoi principi possono incidere su tutte le ipotesi in cui l’accesso a un’attività economica dipende da un titolo limitato: concessioni demaniali, commercio su aree pubbliche e altri servizi soggetti a selezione.

FAQ sulle concessioni balneari

Il concessionario uscente ha un diritto di preferenza nella nuova gara?+

No. Il concessionario uscente può partecipare alla nuova gara, ma non ha un diritto automatico a conservare la concessione. L’esperienza maturata nella gestione dello stabilimento può essere valutata solo nei limiti previsti dal bando e senza alterare la parità di trattamento con gli altri operatori.

L’indennizzo è dovuto sempre al gestore uscente?+

No. L’indennizzo non è una somma automatica. Può riguardare gli investimenti riconoscibili secondo la disciplina applicabile, purché siano documentati, collegati all’attività, conformi al titolo concessorio e valutati attraverso la perizia asseverata. Le spese ordinarie di manutenzione, invece, non rientrano di regola nell’indennizzo.

Chi vuole partecipare a una gara deve pagare l’indennizzo al concessionario uscente?+

Sì, quando contiene clausole immediatamente lesive. Si tratta di previsioni che impediscono la partecipazione, la rendono eccessivamente gravosa o alterano il confronto tra operatori fin dall’inizio. In questi casi il ricorso al TAR va proposto entro 30 giorni dalla pubblicazione del bando o dalla sua conoscenza.

La concessione può proseguire fino al 31 marzo 2028?+

Solo in casi specifici. Il differimento al 31 marzo 2028 non è una proroga generalizzata. Può essere disposto quando esistono ragioni oggettive, ad esempio un contenzioso o difficoltà legate alla specifica procedura, e deve essere motivato dall’amministrazione per il tempo strettamente necessario.

Cosa deve controllare un operatore prima di presentare l’offerta?+

Prima di partecipare occorre verificare requisiti di accesso, criteri di aggiudicazione, durata della concessione, obblighi di investimento, eventuale indennizzo al concessionario uscente, sostenibilità del piano economico-finanziario e possibili clausole contestabili. La valutazione serve a capire se la gara è sostenibile, conveniente e conforme alle regole applicabili.

Il D.Lgs. 209/2024 modifica diversi punti del Codice dei Contratti Pubblici che incidono sulla partecipazione alla gara e sulla gestione del contratto. Per le imprese, gli aspetti da verificare con maggiore attenzione riguardano offerta economica, revisione prezzi, subappalto, requisiti, CCNL e fase esecutiva.

Il Correttivo interviene anche su altre aree, tra cui digitalizzazione dei contratti pubblici, BIM e qualificazione delle stazioni appaltanti, a cui ho dedicato un contenuto specifico.

Di seguito trovi le novità ordinate prima per impatto operativo e poi per area normativa.

Offerta economica e revisione prezzi dopo il Correttivo

Il Correttivo ha modificato la disciplina della revisione prezzi su tre piani:

1. ha ridefinito le soglie di attivazione;
2. ha introdotto l’Allegato II.2-bis per le modalità applicative;
3. ha esteso l’obbligo delle clausole revisionali anche ai contratti di subappalto e ai subcontratti comunicati alla stazione appaltante.

La revisione prezzi resta un meccanismo automatico e obbligatorio che opera nella fase esecutiva del contratto, secondo gli articoli 9, 60 e 120 del D.Lgs. 36/2023.

Soglie di attivazione della revisione prezzi

Il Correttivo distingue le soglie in base alla tipologia di contratto.

Per gli appalti di lavori, compresi nuova costruzione e manutenzione, la clausola si attiva quando condizioni oggettive determinano una variazione del costo dell’opera superiore al 3% dell’importo complessivo.
In questo caso, all’operatore economico spetta il 90% della variazione eccedente la soglia.

Per i contratti di servizi e forniture di durata, la variazione deve superare il 5% dell’importo complessivo.
La revisione si applica nella misura dell’80% del valore eccedente e riguarda le prestazioni ancora da eseguire.

Per servizi e forniture, le parti possono prevedere, accanto alla clausola revisionale, anche meccanismi ordinari di adeguamento del prezzo collegati all’indice inflattivo concordato.
L’aumento riconosciuto in base a questi meccanismi non rileva ai fini del calcolo della variazione che fa scattare la revisione prezzi.

L’Allegato II.2-bis e le Tipologie Omogenee di Lavorazioni (TOL)

L’Allegato II.2-bis, inserito dal D.Lgs. 209/2024, disciplina le modalità di calcolo e di corresponsione della revisione prezzi in base:

• alla natura dell’appalto;
• al settore merceologico;
• agli indici disponibili.

Per i contratti di lavori, l’Allegato individua venti Tipologie Omogenee di Lavorazioni (TOL).
Per ciascuna tipologia viene definito il peso relativo di sei componenti di costo:

• lavoro;
• materiali;
• macchine e attrezzature;
• energia;
• trasporto;
• rifiuti.

Questo sistema consente di costruire indici sintetici specifici per ciascuna tipologia di opera, anche in settori eterogenei come fabbricati industriali, strade e gallerie.

Gli indici sintetici per lavori, servizi e forniture

Per i lavori, gli indici sintetici sono adottati dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, sentito l’ISTAT, sulla base delle TOL.

Per i servizi e le forniture, il Codice rinvia a tre famiglie di indici:

• indici dei prezzi al consumo;
• indici dei prezzi alla produzione dell’industria e dei servizi;
• indici delle retribuzioni contrattuali orarie.

Gli indici possono essere utilizzati anche in forma disaggregata.
Quando esistono indici specifici riferiti al settore interessato, le parti possono richiamarli nel contratto.

La base temporale di calcolo coincide, di regola, con il mese del provvedimento di aggiudicazione.
Nell’appalto integrato, invece, il riferimento è il momento di redazione del progetto di fattibilità tecnico-economica.

Revisione prezzi e subappalto

Il Correttivo estende la disciplina della revisione prezzi anche ai contratti di subappalto e ai subcontratti comunicati alla stazione appaltante. Il diritto alla revisione opera anche in assenza di una clausola espressa, perché l’obbligo deriva direttamente dalla legge.

Subappalto nel Codice Appalti dopo il Correttivo

Il Correttivo è intervenuto su più punti della disciplina del subappalto contenuta nell’articolo 119 del Codice dei Contratti Pubblici. Le modifiche riguardano soprattutto la quota riservata alle PMI, l’obbligo di inserire le clausole di revisione prezzi nei contratti di subappalto, il CCNL applicabile al subappaltatore, l’estensione della disciplina al subappalto a cascata e l’utilizzo dei certificati di esecuzione lavori ai fini della qualificazione.

Riserva del 20% del subappalto alle PMI

Il nuovo comma 2-bis dell’articolo 119 prevede che una quota minima del subappalto sia riservata alle micro, piccole e medie imprese.

La regola stabilisce che: 

• almeno il 20% delle prestazioni subappaltabili sia affidato a PMI, come definite dall’articolo 1, comma 1, lettera o), dell’Allegato I.1;
• l’operatore economico può indicare in offerta una percentuale diversa, ma deve motivare la scelta in relazione all’oggetto dell’appalto, alla natura delle prestazioni o alle caratteristiche del mercato di riferimento; 
• la stazione appaltante, a sua volta, può escludere la riserva con motivazione espressa nella decisione a contrarre.

Questa modifica incide già sulla preparazione dell’offerta, perché impone di verificare se la quota destinata alle PMI debba essere mantenuta, rimodulata o esclusa con adeguata motivazione.

Clausole di revisione prezzi nei contratti di subappalto

Il Correttivo ha inserito nell’articolo 119 il comma 2-bis, che impone l’inserimento di clausole di revisione prezzi:

• nei contratti di subappalto;
• nei subcontratti comunicati alla stazione appaltante.

Le clausole devono riferirsi alle specifiche prestazioni o lavorazioni affidate e si attivano al ricorrere delle condizioni previste dall’articolo 60 del Codice. Il subappaltatore conserva il diritto alla revisione anche quando il contratto non contiene una previsione espressa, perché la disciplina opera per eterointegrazione.

La funzione della norma è estendere anche al subappaltatore il meccanismo di adeguamento dei costi previsto per il contratto principale.

Gli articoli 8 e 14 dell’Allegato II.2-bis regolano le modalità applicative.

Se la stazione appaltante paga direttamente il subappaltatore, la determinazione e il pagamento degli importi dovuti a titolo di revisione avvengono secondo l’articolo 5 dell’Allegato.

Negli altri casi, provvede l’appaltatore, nel rispetto:

• dell’articolo 60 del Codice;
• dell’Allegato II.2-bis;
• di quanto previsto dal contratto di subappalto.

Resta in capo all’appaltatore la responsabilità per la corretta attuazione degli obblighi previsti dall’articolo 119, comma 2-bis.

Il diritto alla revisione opera anche se il contratto di subappalto non contiene una clausola espressa: l’obbligo deriva direttamente dalla legge e integra il contenuto del contratto.

Il CCNL applicabile al subappaltatore: equivalenza delle tutele

Il Correttivo ha sostituito il comma 12 dell’articolo 119, che disciplina il contratto collettivo di lavoro applicabile al subappaltatore.

Nella formulazione post-Correttivo il subappaltatore è tenuto ad applicare il medesimo CCNL del contraente principale. È però consentita una deviazione: il subappaltatore può applicare un contratto collettivo differente, purché garantisca ai dipendenti le stesse tutele economiche e normative del CCNL indicato dall’appaltatore o tutele equivalenti.

La modifica attenua il vincolo rigido della disciplina previgente, che imponeva l’identità del CCNL ogni volta che le attività oggetto di subappalto coincidessero con quelle caratterizzanti l’appalto o riguardassero le categorie prevalenti.

La verifica dell’equivalenza delle tutele segue i criteri dell’articolo 11 del Codice e dell’Allegato I.01, entrambi trattati più avanti nella sezione dedicata al CCNL.

Subappalto a cascata e certificati di esecuzione lavori

Il Correttivo ha aggiunto un periodo al comma 17 dell’articolo 119, stabilendo che la disciplina del subappalto si applica anche al subappalto a cascata: la fattispecie in cui l’esecuzione delle prestazioni subappaltate sia oggetto di un ulteriore subappalto.

Di conseguenza anche il subappalto a cascata richiede l’autorizzazione della stazione appaltante, secondo le regole generali dell’articolo 119.

Sul versante della qualificazione, il comma 20 dell’articolo 119 chiarisce l’utilizzo dei certificati di esecuzione lavori (CEL) relativi alle prestazioni subappaltate.

I CEL emessi dalle stazioni appaltanti per attestare l’esecuzione delle opere:

• possono essere utilizzati dai soli subappaltatori per ottenere o rinnovare l’attestazione SOA;
• non sono più utilizzabili dall’appaltatore principale per la qualificazione delle opere eseguite tramite subappalto.

La previsione rafforza il collegamento tra esecuzione effettiva delle lavorazioni e curriculum qualificante dell’impresa.

PMI e accesso alle gare: contratti riservati, lotti e garanzie

Il Correttivo dedica un gruppo di disposizioni alla promozione dell’accesso delle micro, piccole e medie imprese al mercato degli appalti pubblici. Le misure intervengono su più profili: contratti riservati sotto soglia, suddivisione in lotti, garanzie, subappalto e accordo di collaborazione plurilaterale.

Contratti riservati sottosoglia europea

Il Correttivo attribuisce alle stazioni appaltanti la facoltà di riservare alle PMI la partecipazione alle procedure di affidamento o l’esecuzione del contratto, purché si tratti di affidamenti di importo inferiore alle soglie europee.

La riserva può riguardare:

• la partecipazione alla procedura;
• l’esecuzione del contratto;
• entrambe.

La scelta resta affidata alla stazione appaltante, che la valuta in relazione all’oggetto dell’appalto, alle caratteristiche delle prestazioni e al mercato di riferimento.

Suddivisione in lotti funzionali, prestazionali e quantitativi

La suddivisione in lotti resta uno degli strumenti principali per ampliare l’accesso delle PMI alle gare pubbliche. La frammentazione dell’appalto in porzioni più contenute consente infatti la partecipazione anche a operatori che non avrebbero dimensioni sufficienti per concorrere sull’intero contratto.

Il Codice già impone la suddivisione in lotti e il Correttivo ne rafforza l’obbligo. I lotti possono essere:

• funzionali, se ciascuno è idoneo a svolgere una funzione autonoma;
• prestazionali, se corrispondono a prestazioni distinte;
• quantitativi, se rappresentano una frazione dell’importo complessivo.

Quando la stazione appaltante decide di non suddividere l’appalto in lotti, deve motivare espressamente questa scelta.

Riduzione delle garanzie

Per gli appalti sotto soglia europea, la garanzia definitiva è fissata per legge nella misura del 5% dell’importo contrattuale. Proprio perché questa riduzione opera già a monte, nel sottosoglia non si applicano le ulteriori riduzioni previste dall’articolo 106, comma 8. Nel soprasoglia restano invece applicabili le riduzioni ordinarie, comprese quelle previste per PMI e imprese certificate.

Accordo di collaborazione plurilaterale

Il Correttivo ha introdotto nel Codice l’articolo 82-bis e l’Allegato II.6-bis, che disciplinano l’accordo di collaborazione plurilaterale. Si tratta di una figura contrattuale distinta sia dal raggruppamento temporaneo di imprese sia dal consorzio.

L’accordo definisce modalità e obiettivi di collaborazione tra le parti coinvolte nell’esecuzione di un contratto pubblico. Tra gli obiettivi indicati dalla norma rientra anche la promozione della partecipazione ai subappalti e ai subcontratti delle PMI con sede operativa nell’ambito territoriale di riferimento delle prestazioni.

Criteri premiali per le PMI

Accanto a queste misure, il Correttivo conferma l’utilizzo dei criteri premiali a favore delle PMI nell’ambito dei criteri di aggiudicazione.

Le stazioni appaltanti possono attribuire punteggi aggiuntivi alle imprese che rispondono ai requisiti indicati nel bando, nell’ambito dell’offerta economicamente più vantaggiosa. La definizione concreta dei criteri resta rimessa alla singola stazione appaltante, in funzione dell’oggetto della procedura.

CCNL e clausole sociali negli appalti pubblici dopo il Correttivo

Il D.Lgs. 209/2024 ha modificato in modo rilevante la disciplina del CCNL applicabile al personale impiegato nell’esecuzione di un appalto pubblico. L’intervento riguarda tre profili: la riformulazione dell’articolo 11 del Codice con il nuovo Allegato I.01, la riscrittura delle clausole sociali dell’articolo 57 e la disciplina della dichiarazione di equivalenza per gli operatori economici che applicano un contratto collettivo diverso da quello indicato nei documenti di gara.

Il nuovo articolo 11 e l’Allegato I.01

L’articolo 11 del Codice impone alla stazione appaltante di indicare, nei documenti di gara e nella decisione a contrarre, il CCNL applicabile al personale impiegato nell’esecuzione dell’appalto o della concessione.

Il Correttivo ha aggiunto il comma 2-bis, che disciplina il caso delle prestazioni scorporabili, secondarie, accessorie o sussidiarie comprese nello stesso appalto. Quando queste prestazioni includono attività diverse da quelle prevalenti, pur all’interno della stessa categoria omogenea, la stazione appaltante deve indicare anche il CCNL in vigore nel settore e nella zona di riferimento, stipulato dalle associazioni e dagli enti più rappresentativi sul piano nazionale.

Il nuovo Allegato I.01 definisce i criteri per individuare correttamente il contratto collettivo applicabile. In particolare, regola:

• i parametri per identificare il CCNL strettamente connesso all’oggetto dell’appalto;
• le modalità con cui può essere applicato un CCNL diverso tramite dichiarazione di equivalenza;
• i criteri per valutare eventuali scostamenti marginali tra contratti collettivi.

Questo assetto mira a rendere più uniforme l’individuazione del CCNL e a ridurre le contestazioni nella fase di gara.

Clausole sociali e tutela dei lavoratori

Il Correttivo ha riscritto anche l’articolo 57, dedicato alle clausole sociali da inserire nei bandi, negli avvisi e negli inviti relativi agli affidamenti di lavori, di servizi non intellettuali e ai contratti di concessione.

Le clausole sociali diventano un elemento essenziale dell’offerta e richiedono il rispetto di tre profili:

• l’applicazione dei contratti collettivi nazionali e territoriali di settore stipulati dalle organizzazioni comparativamente più rappresentative;
• la connessione tra il CCNL applicato e l’attività oggetto dell’appalto o della concessione svolta dall’impresa, anche in maniera prevalente;
• la tutela dei livelli occupazionali e delle condizioni economiche e normative già riconosciute ai lavoratori.

Il riferimento all’attività svolta anche in maniera prevalente amplia il criterio di collegamento tra contratto collettivo e appalto e rende meno rigida la corrispondenza formale tra CCNL e oggetto della prestazione.

Dichiarazione di equivalenza del CCNL

L’operatore economico che intende applicare al personale impiegato nell’appalto un CCNL diverso da quello indicato dalla stazione appaltante può farlo a due condizioni.

La prima è la presentazione di una dichiarazione di equivalenza, con cui l’operatore attesta che il contratto collettivo alternativo garantisce ai dipendenti le stesse tutele economiche e normative oppure tutele equivalenti rispetto a quelle previste dal CCNL indicato nei documenti di gara.

La seconda è la verifica della stazione appaltante, che deve valutare la dichiarazione secondo i criteri fissati dall’Allegato I.01. Il Correttivo conferma quindi l’obbligo di controllo e ne precisa il quadro di riferimento.

Le linee guida sulle modalità di attestazione dell’equivalenza e sulla valutazione degli scostamenti marginali sono adottate dal Ministero del Lavoro, di concerto con il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, secondo quanto previsto dallo stesso Allegato I.01.

La disciplina sul CCNL si estende anche al subappaltatore, in base all’articolo 119, comma 12, del Codice.

Requisiti, SOA e qualificazione: verifiche prima dell’offerta

Il Correttivo è intervenuto anche sul sistema di qualificazione degli operatori economici, con modifiche che incidono sulla partecipazione alle gare e sulla verifica dei requisiti. I punti da considerare riguardano le categorie scorporabili, le lavorazioni di particolare complessità tecnica, l’estensione del periodo utile per dimostrare i requisiti nei servizi e nelle forniture e la disciplina dei consorzi stabili.

Categorie scorporabili e qualificazione obbligatoria

Nel sistema del Codice, le lavorazioni si distinguono in categoria prevalente e categorie scorporabili. Prima del Correttivo, le categorie scorporabili erano a loro volta divise tra categorie a qualificazione obbligatoria e non obbligatoria, con effetti interpretativi non sempre lineari.

Il Correttivo ha unificato il regime. L’Allegato II.12, come modificato dal D.Lgs. 209/2024, non distingue più tra categorie scorporabili a qualificazione obbligatoria e non obbligatoria: oggi tutte le categorie di opere scorporabili, generali o specializzate, richiedono la qualificazione obbligatoria.

Sul piano della partecipazione, questo significa che il concorrente singolo può presentarsi alla gara se possiede i requisiti economico-finanziari e tecnico-organizzativi relativi alla categoria prevalente. Per eseguire direttamente tutte le lavorazioni, però, deve essere qualificato anche per ciascuna delle categorie scorporabili. In mancanza di questa qualificazione, l’esecuzione delle relative lavorazioni deve avvenire tramite subappalto.

Lavorazioni di particolare complessità tecnica

Il Correttivo ha modificato anche il parametro che serve a individuare le lavorazioni di particolare complessità tecnica.

L’Allegato I.7, all’articolo 40, abbassa la soglia di riferimento:

• dal 15% della disciplina precedente;
• al 10% del valore complessivo dell’appalto.

Questa soglia non opera come vincolo automatico, ma come criterio utile nella redazione degli atti di gara e nella valutazione delle lavorazioni che richiedono una qualificazione specifica. Incide quindi sia sulla struttura del bando sia sulla verifica preliminare dei requisiti da parte dell’impresa.

Requisiti nei servizi e nelle forniture: quinquennio e decennio

Per i contratti di servizi e forniture, il Correttivo ha ampliato in via transitoria l’arco temporale utile per dimostrare i requisiti di ordine speciale previsti dall’articolo 100 del Codice.

Per la capacità economico-finanziaria, i requisiti possono essere dimostrati sulla base dei migliori tre anni del quinquennio precedente alla data di indizione della gara, e non più soltanto sull’ultimo triennio.

Per la capacità tecnica e professionale, rilevano invece i contratti analoghi eseguiti negli ultimi dieci anni, anche a favore di soggetti privati, in luogo del precedente riferimento all’ultimo triennio.

Questa estensione amplia la platea degli operatori che possono spendere requisiti maturati in un arco temporale più ampio e incide in modo diretto sulla verifica della documentazione da predisporre prima dell’offerta.

Consorzi stabili e cumulo dei requisiti

Il Correttivo è intervenuto anche sull’articolo 67 del Codice, con modifiche che riguardano i consorzi stabili e il calcolo dei requisiti ai fini della partecipazione alla gara.

Per gli appalti di servizi e forniture, i requisiti tecnici e finanziari sono calcolati cumulativamente in capo al consorzio, anche quando sono posseduti dalle singole imprese consorziate. Il principio del cumulo opera anche quando le consorziate non partecipano direttamente all’esecuzione del contratto.

Il Correttivo ha inoltre precisato che:

• i consorzi tra società cooperative di produzione e lavoro e i consorzi tra imprese artigiane devono indicare in offerta per quali consorziati concorrono;
• possono essere oggetto di avvalimento solo i requisiti maturati in proprio dal consorzio, e non quelli delle singole consorziate;
• la stessa impresa non può partecipare a più di un consorzio stabile.

Nel complesso, queste modifiche rendono più definito il quadro dei requisiti spendibili e semplificano le verifiche richieste nella fase di ammissione alla gara.

Servizi di ingegneria e architettura dopo il Correttivo

Il Correttivo interviene sulla disciplina dell’equo compenso nei contratti pubblici con una regolazione più precisa dei corrispettivi, delle regole di ribasso e della verifica dell’anomalia. Le modifiche riguardano in particolare i servizi di ingegneria e architettura e, più in generale, i servizi di natura tecnica e intellettuale.

Le novità principali sono contenute nell’articolo 41 del Codice, integrato con nuovi commi dedicati alla determinazione dei corrispettivi e ai limiti di ribasso.

La regola del 65% fisso e del 35% ribassabile

Per i servizi tecnici di importo pari o superiore a 140.000 euro, il Correttivo introduce una ripartizione rigida della base di gara:

• il 65% dell’importo è un prezzo fisso non ribassabile;
• il restante 35% è la quota su cui può essere formulato il ribasso;
• alla componente economica può essere attribuito un punteggio massimo di 30 punti.

Il punteggio dell’offerta economica è calcolato secondo i metodi previsti dall’Allegato I.13, con formule non lineari che limitano l’incidenza dei ribassi più spinti sulla sola quota ribassabile.

Affidamento diretto sotto 140.000 euro

Per i contratti di servizi di ingegneria e architettura di importo inferiore a 140.000 euro affidati in via diretta, il Correttivo prevede una regola distinta.

I corrispettivi determinati secondo i criteri previsti dal Codice possono essere ridotti in misura non superiore al 20%. In questa fascia, quindi, il ribasso incontra un limite espresso.

Verifica delle offerte anomale

Il Correttivo estende ai servizi di ingegneria e architettura la disciplina generale della verifica delle offerte anomale.

Un ribasso che incide sul corrispettivo in misura incompatibile con i parametri di congruità economica può condurre all’esclusione dell’offerta. La verifica dell’anomalia si coordina con il sistema del 65/35: da un lato una parte del corrispettivo resta sottratta al ribasso, dall’altro la procedura consente di valutare le offerte che comprimono in modo eccessivo la parte ribassabile.

Questa parte della disciplina incide soprattutto sulla costruzione dell’offerta economica nei servizi tecnici, perché riduce lo spazio del ribasso e rafforza il controllo sulla sostenibilità complessiva del corrispettivo.

Fase esecutiva e gestione del contratto

Il Correttivo interviene anche su alcuni profili della fase esecutiva che incidono sui tempi di stipula e sulla gestione delle modifiche contrattuali. Per chi partecipa a una gara, i punti da considerare con maggiore attenzione riguardano lo stand still e la disciplina delle varianti e degli errori progettuali.

Stand still a 32 giorni

Lo stand still è il termine che deve intercorrere tra l’aggiudicazione e la stipula del contratto. In questo periodo il contratto non può essere sottoscritto, così da consentire ai concorrenti non aggiudicatari di proporre eventuali impugnazioni.

Il Correttivo ha modificato l’articolo 18 del Codice, riducendo questo termine da 35 a 32 giorni per gli appalti sopra soglia europea. Il termine non si applica ai contratti di importo inferiore alle soglie europee.

Resta fermo il termine di 30 giorni per l’impugnazione.

Varianti, modifiche migliorative ed errori progettuali

Il Correttivo ha inciso sulla disciplina delle modifiche contrattuali prevista dall’articolo 120 del Codice, con particolare riguardo alle varianti in corso d’opera e agli errori progettuali.

Tra le modifiche più rilevanti rientrano:

• l’ammissibilità delle modifiche migliorative che, senza maggiori costi, comportano un miglioramento qualitativo dell’opera o una riduzione dei tempi di esecuzione;
• la gestione degli errori o delle omissioni progettuali, con obbligo per la stazione appaltante di verificarli tempestivamente in contraddittorio con il progettista e con l’appaltatore;
• l’individuazione di soluzioni che consentano la prosecuzione dei lavori senza blocchi o ritardi evitabili.

Controlli da fare prima di partecipare a una gara

Dopo il Correttivo, alcune verifiche meritano attenzione già nella fase di preparazione dell’offerta. I profili da controllare con maggiore frequenza riguardano:

1. il calcolo economico dell’offerta, soprattutto nei contratti in cui rilevano revisione prezzi, limiti al ribasso o regole specifiche sui corrispettivi;
2. la contrattualistica del subappalto, da aggiornare in funzione delle clausole di revisione prezzi, della quota riservata alle PMI e della disciplina sul CCNL del subappaltatore;
3. i requisiti spendibili in gara, con particolare riguardo all’estensione temporale prevista per servizi e forniture;
4. le categorie di lavorazioni e la relativa copertura SOA, per verificare se l’esecuzione diretta sia consentita o richieda il ricorso al subappalto;
5. il CCNL indicato nei documenti di gara e, se necessario, la predisposizione della dichiarazione di equivalenza;
6. le regole specifiche applicabili ai servizi tecnici, in particolare nei casi in cui operano limiti di ribasso, quote non ribassabili o verifica dell’anomalia.

Hai una gara pubblica da valutare?

Il Correttivo al Codice Appalti ha modificato regole che incidono già nella fase di preparazione dell’offerta e continuano a rilevare nell’esecuzione del contratto. Per questo, in molti casi, è utile esaminare con attenzione documenti di gara, requisiti, subappalto, corrispettivi e disciplina applicabile al personale.

Mi occupo di diritto dei contratti pubblici e seguo imprese e operatori economici nella partecipazione alle gare, nella gestione delle criticità durante l’esecuzione e nella tutela in caso di esclusione o controversia. Se hai una procedura da esaminare o una questione da approfondire, puoi contattarmi.

Il Responsabile Unico del Progetto, o RUP, è la figura che segue l’appalto pubblico dalla programmazione all’esecuzione.

La disciplina è contenuta nell’art. 15 del Codice dei contratti pubblici, D.Lgs. 36/2023, e nell’Allegato I.2, che regolano nomina, requisiti e compiti.

Con il nuovo Codice l’acronimo è rimasto lo stesso, ma il ruolo è cambiato: il RUP non è più il Responsabile Unico del Procedimento del D.Lgs. 50/2016, ma il soggetto chiamato a presidiare l’intervento pubblico nel suo sviluppo complessivo.

Il Correttivo al Codice, insieme a giurisprudenza amministrativa e pareri del MIT, ha precisato vari aspetti applicativi: nomina, rapporti con i responsabili di fase, limiti della delega, validazione del progetto, esclusioni dalla gara e rapporto con la commissione.

Nello studio questi aspetti emergono spesso quando una scelta del RUP diventa oggetto di contestazione. Per questo l’articolo esamina la figura dal lato della norma e da quello degli effetti sugli atti di gara, sull’esecuzione del contratto e sulle responsabilità.

Chi è il RUP nel Codice dei contratti pubblici

Il Responsabile Unico del Progetto è il soggetto che la stazione appaltante o l’ente concedente individua per coordinare e controllare le fasi principali di un appalto pubblico: programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione.

Il suo compito è verificare che gli aspetti amministrativi, tecnici ed economici dell’intervento siano conformi alla normativa e che l’appalto proceda nei tempi e nei costi previsti.

Le caratteristiche del ruolo sono regolate dall’art. 15 del Codice dei contratti pubblici, mentre l’Allegato I.2 disciplina requisiti professionali, modalità di individuazione e compiti nelle diverse fasi.

Dal Responsabile del Procedimento al Responsabile del Progetto

Il cambiamento introdotto dal D.Lgs. 36/2023 riguarda la funzione e l’impostazione del ruolo.

Con il vecchio Codice, D.Lgs. 50/2016, il RUP era il Responsabile Unico del Procedimento, una figura legata al singolo procedimento amministrativo e alla legge 241/1990.

Oggi il RUP è il Responsabile Unico del Progetto. Il suo ruolo non è più limitato alla gestione del procedimento amministrativo, ma riguarda il coordinamento e il presidio dell’intero progetto. La funzione viene letta alla luce del principio del risultato, che attraversa il nuovo Codice e richiede alla stazione appaltante di arrivare all’affidamento e all’esecuzione dell’opera, del servizio o della fornitura nel rispetto di tempi, costi e qualità.

Il RUP come figura di coordinamento dell’intervento pubblico

Nel nuovo Codice il RUP assume una funzione gestionale più ampia. Presidia l’intero sviluppo dell’intervento e coordina le attività necessarie al raggiungimento degli obiettivi dell’appalto.

Ai sensi dell’art. 15, comma 5, il RUP assicura il completamento dell’intervento pubblico nei termini previsti e nel rispetto degli obiettivi connessi al suo incarico.

Per questo il suo ruolo riguarda sia la regolarità degli atti, sia il coordinamento tra le diverse fasi dell’appalto. Deve tenere insieme esigenze amministrative, valutazioni tecniche, vincoli economici e corretta esecuzione del contratto.

Il Codice consente anche di affiancare al RUP uno o più responsabili di fase. Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti possono nominare un responsabile per le fasi di programmazione, progettazione ed esecuzione e un responsabile per la fase di affidamento.

Questa ripartizione serve a distribuire le attività operative, ma non elimina l’unicità del RUP. Il RUP conserva le funzioni di supervisione, indirizzo e coordinamento. Il rapporto con i responsabili di fase e i limiti della delega vengono approfonditi più avanti.

Nomina del RUP: chi lo nomina e quando

La nomina del RUP avviene nel primo atto di avvio dell’intervento pubblico.

A nominarlo è la stazione appaltante o l’ente concedente, che lo individua tra i propri dipendenti, anche assunti a tempo determinato. Di preferenza, il RUP viene scelto all’interno dell’unità organizzativa titolare del potere di spesa.

Il nominativo del RUP viene poi indicato nel bando o nell’avviso di indizione della gara.

La nomina nel primo atto di avvio dell’intervento

Il Codice colloca la nomina del RUP all’inizio dell’intervento pubblico. Questo perché la procedura deve avere da subito un soggetto responsabile del coordinamento delle attività.

L’ufficio di RUP è obbligatorio. Il dipendente in possesso dei requisiti non può rifiutare l’incarico, salvo che ricorrano cause di incompatibilità previste dalla normativa.

Cosa succede se il RUP non viene nominato

Se il RUP non viene nominato all’avvio dell’intervento, le sue funzioni ricadono sul responsabile dell’unità organizzativa competente per l’intervento, come prevede l’art. 15, comma 2, ultimo periodo.

Il Codice evita così che una procedura resti senza un responsabile. Anche in caso di inerzia dell’amministrazione, deve sempre essere individuabile il soggetto chiamato a presidiare l’intervento.

Le novità del Correttivo: il RUP scelto da un’altra amministrazione

Il Correttivo al Codice, D.Lgs. 209/2024, in vigore dal 31 dicembre 2024, è intervenuto sulla nomina del RUP per rispondere alla carenza di personale qualificato in molte amministrazioni.

L’art. 4 del Correttivo ha modificato l’art. 15, comma 2, del Codice. In caso di accertata carenza nel proprio organico di personale in possesso dei requisiti previsti dall’Allegato I.2, la stazione appaltante può nominare il RUP anche tra i dipendenti di altre amministrazioni pubbliche.

Il RUP deve in ogni caso essere un dipendente pubblico. Può appartenere alla stazione appaltante oppure, nei casi previsti, a un’altra amministrazione. 

Il RUP può essere un professionista esterno?

No. Il RUP non può essere un libero professionista, un consulente privato o un soggetto esterno all’amministrazione in senso proprio.

I professionisti esterni possono ricevere incarichi di supporto e affiancamento, soprattutto quando servono competenze tecniche o specialistiche. Non assumono però la titolarità delle funzioni del RUP.

Le funzioni valutative e decisionali restano in capo al RUP interno, cioè al dipendente pubblico nominato secondo le regole del Codice.

A livello territoriale, alcune Regioni hanno introdotto strumenti di supporto agli enti. La legge regionale Lazio n. 1/2026 ha istituito un Elenco regionale volontario dei RUP, aperto ai dipendenti pubblici in possesso dei requisiti nazionali e organizzato per competenze ed esperienza. L’elenco serve a favorire la professionalizzazione degli incarichi e la rotazione, senza nuovi oneri.

Requisiti del RUP: titoli, esperienza e competenze

I requisiti del Responsabile Unico del Progetto cambiano in base all’oggetto e alla complessità dell’affidamento.

L’Allegato I.2 distingue tre ipotesi principali:

1. appalti di lavori;
2. contratti di servizi e forniture;
3. lavori di particolare complessità.

Requisiti del RUP negli appalti di lavori

Negli appalti di lavori, il RUP deve essere un tecnico abilitato all’esercizio della professione.

L’esperienza richiesta cambia in base all’importo dell’intervento.

Importo dei lavori	Esperienza professionale richiesta
Pari o superiore alla soglia di rilevanza europea	Almeno 5 anni
Da 1 milione di euro fino alla soglia UE	Almeno 3 anni
Inferiore a 1 milione di euro	Almeno 1 anno

Requisiti del RUP per servizi e forniture

Per i contratti di servizi e forniture, l’art. 5, comma 2 dell’Allegato I.2 gradua l’esperienza in base all’importo del contratto.

Il RUP deve avere:

• almeno 1 anno di esperienza per i contratti di importo inferiore alle soglie di rilevanza europea indicate dall’art. 14 del Codice;
• almeno 3 anni di esperienza per i contratti di importo pari o superiore alle soglie europee.

Quando l’affidamento riguarda settori ad alto contenuto tecnico, come dispositivi medici o sistemi informatici, la stazione appaltante può richiedere competenze supplementari e una laurea magistrale.

Lavori complessi e competenze di project management

Per i lavori di particolare complessità, i requisiti sono più elevati.

L’art. 4, comma 4 dell’Allegato I.2 richiede al RUP:

• almeno cinque anni di esperienza nelle attività di programmazione, progettazione, affidamento o esecuzione di appalti e concessioni di lavori;
• una laurea magistrale o specialistica nelle materie oggetto dell’intervento;
• un’adeguata competenza in project management, acquisita anche attraverso corsi di formazione.

Il Codice richiama anche la formazione del personale che opera nelle procedure di appalto. L’art. 15, comma 7 prevede che le stazioni appaltanti adottino un piano di formazione per chi svolge funzioni legate ai contratti pubblici.

Per il RUP, soprattutto negli interventi più complessi, le competenze tecniche devono essere affiancate da conoscenze giuridiche, amministrative e finanziarie. 

Compiti del RUP nelle fasi dell’appalto

L’Allegato I.2 al Codice divide i compiti del Responsabile Unico del Progetto in tre gruppi: compiti comuni a tutti i contratti e a tutte le fasi, compiti della fase di affidamento e compiti della fase esecutiva.

Il riferimento generale è l’art. 6 dell’Allegato I.2. La norma affida al RUP il coordinamento del processo realizzativo dell’intervento pubblico, nel rispetto dei tempi, dei costi preventivati, della qualità richiesta e della manutenzione programmata. Nella fase di esecuzione, il RUP vigila anche sul rispetto delle norme a tutela della sicurezza e della salute dei lavoratori.

Dove sono nominati i responsabili di fase, il RUP si avvale della loro attività. Resta però il soggetto che coordina l’intervento e conserva le funzioni che il Codice gli attribuisce.

Compiti nella programmazione e nella progettazione

Nella fase di programmazione e nelle attività trasversali, il RUP fornisce dati e informazioni utili alla predisposizione del programma triennale dei lavori pubblici, del programma triennale per l’acquisto di beni e servizi e del programma annuale, secondo quanto previsto dall’art. 37 del Codice.

Il RUP verifica anche che le aree e gli immobili interessati dall’intervento siano liberi e disponibili. In caso di lavori, controlla la regolarità urbanistica o promuove le varianti necessarie.

Quando l’intervento richiede il coinvolgimento di più amministrazioni, il RUP può proporre alla stazione appaltante la conclusione di un accordo di programma. Può inoltre proporre o indire la conferenza di servizi, se occorre acquisire intese, pareri, concessioni, autorizzazioni, permessi, licenze, nulla osta o altri assensi.

Nella fase progettuale, il RUP:

• svolge la verifica dei progetti per i lavori di importo inferiore a 1 milione di euro;
• assicura il rispetto del procedimento di verifica della progettazione;
• sottoscrive la validazione del progetto posto a base di gara, insieme all’eventuale responsabile della progettazione;
• accerta e attesta le condizioni che impongono di non suddividere l’appalto in lotti, ai sensi dell’art. 58.

Sulla validazione del progetto, il parere MIT n. 4141/2026 ha chiarito che il RUP può discostarsi dagli esiti della verifica e adottare un provvedimento di mancata validazione. Deve però motivare il dissenso. L’obbligo di motivazione deriva dalla lettura coordinata del Codice e della legge 241/1990.

Compiti nella fase di affidamento

Nella fase di affidamento, il RUP coordina la procedura e verifica il corretto svolgimento delle attività di gara.

Tra i suoi compiti rientrano:

• la scelta dei sistemi di affidamento;
• l’individuazione della tipologia di contratto;
• la scelta del criterio di aggiudicazione;
• la richiesta di nomina della commissione giudicatrice, in caso di offerta economicamente più vantaggiosa;
• l’acquisizione del CIG, se non è nominato un responsabile per la fase di affidamento;
• l’adozione del provvedimento finale di affidamento, quando il RUP ha il potere di manifestare all’esterno la volontà della stazione appaltante.

Se non è nominato un responsabile di fase, il RUP verifica anche la documentazione amministrativa.

In caso di aggiudicazione con il criterio del minor prezzo, il RUP verifica la congruità delle offerte e può procedere direttamente alla valutazione delle offerte economiche.

Verifica delle offerte anomale, esclusioni e rapporto con la commissione

La verifica delle offerte anormalmente basse è uno dei compiti più delicati della fase di affidamento.

Ai sensi dell’art. 110 del Codice, quando un’offerta appare anomala rispetto alle prestazioni richieste, il RUP chiede all’operatore economico le giustificazioni necessarie per accertare congruità, serietà, sostenibilità e realizzabilità dell’offerta.

La verifica serve a evitare l’aggiudicazione a un’offerta non sostenibile, con il rischio di problemi nella fase esecutiva.

Il RUP dispone anche le esclusioni dalla gara, nei casi previsti dal Codice. Questo potere, però, deve essere coordinato con le competenze della commissione giudicatrice.

In caso di offerta economicamente più vantaggiosa, la commissione valuta l’offerta tecnica. Il RUP può svolgere attività di controllo sulla regolarità della procedura, ma non può sostituire le proprie valutazioni tecniche a quelle della commissione, salvo errori macroscopici o valutazioni manifestamente irragionevoli.

Il principio è stato ribadito dal Consiglio di Stato, sez. V, 17 maggio 2024, n. 4435. La sentenza riguarda un appalto integrato finanziato con fondi PNRR. Il RUP aveva escluso la ditta prima classificata per presunti errori nella valutazione dell’offerta tecnica, nonostante il diverso avviso di due commissari.

Il Consiglio di Stato ha confermato che il RUP può esercitare un controllo di regolarità e può chiedere chiarimenti alla commissione. Non può però sostituirsi alla commissione nella valutazione dell’offerta tecnica, se non emergono errori manifesti o valutazioni palesemente irragionevoli.

Per questo, quando il RUP nutre dubbi sulla valutazione tecnica, deve formulare osservazioni e chiedere approfondimenti alla commissione. L’esclusione diretta dell’impresa richiede un vizio evidente, non una diversa lettura dell’offerta.

Compiti nella fase esecutiva

Nella fase di esecuzione, il RUP verifica che il contratto sia eseguito nel rispetto dei documenti contrattuali.

Tra i suoi compiti rientrano:

• fornire istruzioni al direttore dei lavori;
• vigilare, con il coordinatore per la sicurezza, sul rispetto delle norme di sicurezza, anche nel subappalto;
• assumere il ruolo di responsabile dei lavori in materia di salute e sicurezza nei cantieri;
• nominare i coordinatori per la sicurezza in progettazione ed esecuzione;
• autorizzare le modifiche contrattuali;
• approvare i nuovi prezzi per lavorazioni aggiuntive;
• ordinare la sospensione dei lavori per ragioni di interesse pubblico e disporne la ripresa;
• avviare le procedure di accordo bonario, quando ne ricorrono i presupposti in relazione alle riserve dell’appaltatore;
• proporre la risoluzione del contratto;
• applicare le penali per ritardi o inadempimenti, anche sulla base delle segnalazioni del direttore dei lavori;
• rilasciare i certificati di pagamento;
• verificare la regolarità contributiva di appaltatore e subappaltatori;
• emettere i certificati di ultimazione e di esecuzione;
• vigilare sull’esecuzione conforme anche nelle concessioni;
• verificare che le prestazioni siano svolte dall’impresa ausiliaria nei contratti di avvalimento.

RUP, responsabili di fase e commissione di gara

Il Codice consente di affiancare al RUP uno o più responsabili di fase.

L’art. 15, comma 4 prevede che, ferma restando l’unicità del RUP, la stazione appaltante possa nominare:

• un responsabile per le fasi di programmazione, progettazione ed esecuzione;
• un responsabile per la fase di affidamento.

La nomina dei responsabili di fase serve a distribuire il carico operativo nelle procedure più complesse. Non modifica però la posizione del RUP, che conserva le funzioni di supervisione, indirizzo e coordinamento.

Il riparto dei compiti è rilevante anche nel contenzioso. Un provvedimento adottato da un soggetto privo del relativo potere può essere contestato, soprattutto quando produce effetti sull’ammissione, sull’esclusione o sulla posizione dell’operatore economico.

Cosa possono fare i responsabili di fase

I responsabili di fase possono svolgere attività istruttorie, preparatorie e operative.

Possono, ad esempio, curare verifiche documentali, raccogliere atti, predisporre bozze, seguire attività amministrative della fase assegnata e supportare il RUP nella gestione della procedura.

Il loro intervento resta però interno al procedimento. Non attribuisce, da solo, poteri decisionali verso l’esterno.

Il parere del Consiglio di Stato n. 1463/2024, reso sullo schema del Correttivo, ha qualificato il responsabile di fase come responsabile di procedimento privo di poteri a valenza esterna. Da qui il limite: può collaborare all’istruttoria, ma non può esercitare le prerogative che il Codice riserva al RUP.

Quali poteri restano riservati al RUP

Restano in capo al RUP i poteri valutativi e decisionali che incidono sulla procedura e sulla posizione dei concorrenti.

Il RUP può assegnare ai collaboratori la predisposizione materiale degli atti, compresa la bozza della legge di gara. Non può però trasferire i poteri che la norma attribuisce alla sua funzione.

La giurisprudenza amministrativa ha confermato questo riparto.

Con la sentenza Consiglio di Stato n. 7065/2025, è stato chiarito che il potere di disporre l’esclusione dalla gara resta una decisione del RUP. Gli uffici di supporto svolgono attività istruttoria, ma non assumono la decisione finale sugli atti che incidono sui concorrenti.

La pronuncia riguardava un appalto PNRR e ha affrontato anche i limiti del soccorso istruttorio sugli elementi essenziali dell’offerta.

Sulla stessa linea, il Consiglio di Stato, n. 916 del 4 febbraio 2026, è tornato sul rapporto tra RUP e organi di supporto. Il seggio di gara svolge operazioni amministrative e formali di ammissione ed esclusione. La commissione giudicatrice, invece, valuta l’offerta tecnica. Il RUP coordina la procedura e adotta gli atti che rientrano nella sua competenza.

RUP e DEC: quando possono coincidere

Il Direttore dell’Esecuzione del Contratto, o DEC, controlla il regolare svolgimento delle prestazioni nella fase esecutiva dei contratti di servizi e forniture.

Di norma, il RUP può svolgere anche le funzioni di DEC. In questo modo, la stessa figura segue il contratto dalla fase di affidamento al controllo dell’esecuzione.

La regola generale

La coincidenza tra RUP e DEC è ammessa quando il contratto non richiede una direzione esecutiva distinta.

Il cumulo delle funzioni presuppone che il RUP abbia le competenze necessarie per controllare l’esecuzione del contratto e che non ricorra una delle ipotesi in cui il Codice impone la nomina di un DEC autonomo.

Quando il DEC deve essere distinto dal RUP

Il Correttivo D.Lgs. 209/2024 ha modificato i casi in cui il DEC deve essere una figura distinta dal RUP. È stato eliminato il riferimento generale alle soglie europee.

Oggi la separazione è obbligatoria solo nelle ipotesi previste dall’art. 32 dell’Allegato II.14 al Codice:

• per i servizi, quando le prestazioni sono ad alto contenuto tecnologico o di particolare importanza, secondo l’elenco dell’art. 32, comma 2;
• per le forniture, quando le prestazioni hanno importo superiore a 500.000 euro, ai sensi dell’art. 32, comma 3.

Fuori da questi casi, il RUP può cumulare il ruolo di DEC, se possiede le competenze richieste.

Quando la separazione è obbligatoria, la stazione appaltante deve affidare il controllo esecutivo a una figura distinta. Questo accade negli affidamenti più tecnici o di importo rilevante, dove serve una vigilanza dedicata sull’esecuzione delle prestazioni.

Supporto al RUP e limiti di spesa

Negli affidamenti complessi, il RUP può avvalersi di un supporto qualificato.

La disciplina distingue due ipotesi diverse:

• la struttura stabile di supporto al RUP;
• il supporto esterno affidato a professionisti quando mancano competenze tecniche interne.

La distinzione è stata chiarita anche dalla Corte dei conti, Sezione Abruzzo, deliberazione n. 41/2024/PAR, soprattutto con riferimento ai limiti di spesa applicabili.

Struttura stabile di supporto al RUP

La prima ipotesi è la struttura stabile di supporto al RUP, prevista dall’art. 15, comma 6, del Codice e dall’art. 3 dell’Allegato I.2.

Si tratta di una struttura destinata ad affiancare il RUP negli appalti più complessi, per consentire una gestione più ordinata delle attività tecniche, amministrative e istruttorie.

Per questa forma di supporto, le risorse destinabili non possono superare l’1% dell’importo posto a base di gara.

Supporto esterno quando mancano i requisiti tecnici

La seconda ipotesi riguarda il supporto previsto dall’art. 2, comma 3, dell’Allegato I.2.

Qui l’amministrazione affida a professionisti esterni attività di supporto per sopperire alla carenza di requisiti o competenze tecniche del RUP interno.

In questo caso, secondo la Corte dei conti, il limite dell’1% non si applica.

Il compenso del professionista deve essere calcolato secondo i parametri ministeriali, nel rispetto della disciplina sull’equo compenso, legge 21 aprile 2023, n. 49.

Il supporto esterno non trasferisce al professionista la funzione di RUP. Il RUP resta il dipendente pubblico nominato dalla stazione appaltante. Il professionista svolge attività di affiancamento, senza assumere le funzioni valutative e decisionali riservate al RUP.

Affidamento diretto e soglia dei 140.000 euro

Va chiarito anche cosa significa “affidamento senza gara” negli incarichi di supporto al RUP.

L’affidamento diretto è ammesso entro la soglia prevista per i servizi di ingegneria e architettura, pari a 140.000 euro, ai sensi dell’art. 50, comma 1, lett. b), del Codice.

Oltre tale importo, la stazione appaltante deve ricorrere alle procedure competitive previste dal Codice.

Compenso e incentivo tecnico del RUP

Il Codice riconosce al Responsabile Unico del Progetto un incentivo tecnico, cioè un compenso aggiuntivo collegato alle funzioni svolte nelle procedure di appalto.

Incentivo tecnico del 2%

L’incentivo tecnico è pari al 2% dell’importo posto a base di gara.

La somma viene ripartita tra il RUP e gli altri soggetti tecnici coinvolti nella procedura, nel rispetto del tetto individuale previsto dal Codice.

L’incentivo non remunera genericamente la partecipazione alla procedura. È collegato alle funzioni tecniche svolte e alla ripartizione interna stabilita dall’amministrazione secondo le regole dell’art. 45 del Codice.

Incentivi ai dirigenti dopo il Correttivo e il d.l. 73/2025

Una modifica importante riguarda il personale dirigenziale.

L’art. 16 del Correttivo, D.Lgs. 209/2024, e l’art. 2 del d.l. 73/2025 hanno rimosso il divieto per i dirigenti di percepire gli incentivi per funzioni tecniche previsti dall’art. 45 del Codice.

La corresponsione è ammessa in deroga espressa al principio di onnicomprensività della retribuzione dirigenziale, previsto dall’art. 24, comma 3, del D.Lgs. 165/2001.

La decorrenza riguarda le funzioni svolte a partire dal 31 dicembre 2024, anche per appalti già avviati a quella data.

Le amministrazioni devono trasmettere ogni anno agli organi di controllo interno ed esterno i dati sui compensi liquidati ai dirigenti.

Responsabilità del Responsabile Unico del Progetto

Il Responsabile Unico del Progetto risponde della gestione amministrativa e tecnica dell’appalto e della corretta conduzione delle operazioni affidate alla sua competenza.

Quando la procedura presenta errori, omissioni o irregolarità, il RUP può essere esposto a responsabilità civile, contabile e penale. Il rischio aumenta quando gli atti non sono motivati, le verifiche non sono documentate o i poteri vengono esercitati da soggetti diversi da quelli competenti.

Per chi ricopre l’incarico, conoscere questi confini serve a evitare che un errore nella gestione della gara o dell’esecuzione diventi una contestazione personale.

Responsabilità civile e contabile

Il RUP può rispondere civilmente dei danni causati da errori o omissioni nella gestione dell’intervento, soprattutto quando producono ritardi, maggiori costi o pregiudizi per l’amministrazione.

La responsabilità contabile riguarda invece l’uso delle risorse pubbliche. Spese non giustificate, omissioni di controllo, carenze nella vigilanza o scelte che producono un danno per l’amministrazione possono integrare un danno erariale.

In questi casi interviene la Corte dei conti, che accerta il danno e, se ne ricorrono i presupposti, può condannare il responsabile al risarcimento delle somme indebitamente impiegate.

Responsabilità penale

Il RUP può incorrere anche in responsabilità penale quando la condotta assume rilievo sotto il profilo del dolo, della frode o dell’alterazione della procedura.

Rientrano tra le ipotesi più gravi la falsificazione di documenti, l’alterazione degli atti di gara, la manipolazione della procedura o l’intervento diretto a favorire un operatore economico.

In questi casi le conseguenze possono comprendere sanzioni pecuniarie e pene detentive, secondo la fattispecie contestata.

Come ridurre il rischio negli atti di gara e nella fase esecutiva

La responsabilità del RUP si riduce soprattutto con una gestione ordinata degli atti.

Tre aspetti meritano particolare attenzione:

1. motivazione delle decisioni, soprattutto in caso di esclusioni, mancata validazione del progetto, verifica dell’anomalia, sospensioni, varianti o applicazione di penali;
2. tracciabilità dell’istruttoria, con documenti, verbali e verifiche che rendano ricostruibile il percorso seguito;
3. rispetto del riparto di competenze, evitando di trasferire a collaboratori, seggio di gara o responsabili di fase poteri che il Codice riserva al RUP.

L’ANAC ha richiamato più volte le stazioni appaltanti alla necessità di un controllo sostanziale, soprattutto nella fase esecutiva. Le carenze di vigilanza, la mancata verbalizzazione delle attività e l’assenza di verifiche documentate espongono sia il RUP sia l’amministrazione.

Il supporto tecnico e legale può essere utile negli affidamenti complessi, nelle procedure ad alto rischio di contenzioso e nelle fasi in cui una decisione del RUP incide direttamente sulla posizione degli operatori economici.

Quando serve assistenza sugli atti del RUP

Una scelta del RUP può incidere sull’ammissione alla gara, sull’esclusione di un concorrente, sulla validazione del progetto, sulla verifica dell’anomalia, sulle varianti o sulla gestione dell’esecuzione.

In questi casi non basta leggere l’atto isolato. Occorre verificare competenza, istruttoria, motivazione, rapporto con responsabili di fase, seggio di gara e commissione giudicatrice.

Appalti 360 assiste operatori economici, RUP e stazioni appaltanti nella valutazione degli atti di gara, nella gestione del contratto e nel contenzioso sugli atti adottati durante la procedura.

Domande frequenti sul RUP

Il responsabile di fase può disporre l’esclusione da una gara?+

No, se l’atto incide sulla partecipazione alla gara il potere è riservato al RUP. Il responsabile di fase può svolgere attività istruttoria, ma la decisione deve essere assunta dal soggetto competente.

Il RUP può non validare un progetto già verificato positivamente?+

Sì, ma deve motivare il dissenso. La mancata validazione non può essere una scelta apodittica: deve spiegare le ragioni tecniche e amministrative per cui il RUP si discosta dagli esiti della verifica.

Il supporto esterno può sostituire il RUP?+

No. Il professionista esterno può supportare il RUP, ma non può diventare titolare del ruolo. Il RUP resta un dipendente pubblico, anche quando l’amministrazione si avvale di competenze esterne.

Se il RUP firma un atto preparato da altri, chi risponde?+

Dipende dall’atto e dal tipo di vizio. La predisposizione materiale può essere svolta dagli uffici di supporto, ma il RUP resta responsabile degli atti che adotta e delle valutazioni che la legge gli riserva.

Eccessiva onerosità sopravvenuta nell’appalto: cos’è e quando si verifica

L’eccessiva onerosità sopravvenuta è il rimedio previsto dall’art. 1467 del Codice civile per i contratti a esecuzione continuata, periodica o differita.

Si applica quando un evento straordinario e imprevedibile altera l’equilibrio economico del contratto e rende la prestazione molto più gravosa di quanto fosse prevedibile al momento della stipula.

Negli appalti pubblici il caso più frequente riguarda l’impresa, che si trova a sostenere costi superiori a quelli considerati nell’offerta.

La prestazione resta possibile: l’opera può essere realizzata, il servizio eseguito, la fornitura consegnata. Il problema è economico: il costo dell’esecuzione diventa sproporzionato rispetto al corrispettivo pattuito.

Questa situazione può presentarsi, ad esempio, in caso di:

• rincari eccezionali delle materie prime, come acciaio, cemento, bitume o rame;
• aumento straordinario dei costi dell’energia, con effetti su lavorazioni, produzione e trasporti;
• eventi eccezionali che bloccano gli approvvigionamenti o fanno salire i prezzi in modo improvviso;
• crisi internazionali o di mercato che alterano in modo anomalo le condizioni economiche dell’esecuzione.

Pandemia, crisi energetica e instabilità delle catene di fornitura hanno reso queste situazioni più frequenti. Proprio per questo il legislatore è intervenuto più volte sulla disciplina dei prezzi nei contratti pubblici.

Diverso è il caso della manodopera. Le variazioni legate all’ordinario rinnovo dei contratti collettivi di settore non costituiscono, di regola, eventi straordinari e imprevedibili: rientrano nella normale dinamica del mercato del lavoro e devono essere considerate al momento dell’offerta.

L’eventuale adeguamento può trovare spazio nella revisione prezzi ordinaria, attraverso gli indici delle retribuzioni orarie contrattuali elaborati dall’ISTAT, nei limiti previsti dalla disciplina applicabile.

Resta un limite importante: non ogni aumento di costo consente di sciogliere il contratto. Il rincaro deve superare la normale alea contrattuale e dipendere da un evento straordinario e imprevedibile. In mancanza di questi presupposti, l’aumento dei costi resta un rischio dell’impresa.

Eccessiva onerosità e impossibilità sopravvenuta: le differenze

L’eccessiva onerosità sopravvenuta va distinta dall’impossibilità sopravvenuta, disciplinata dagli artt. 1463 e seguenti del Codice civile.

Sono istituti diversi.

Nell’impossibilità sopravvenuta, la prestazione non può più essere eseguita per una causa non imputabile al debitore. Il problema non è il costo. È l’impossibilità stessa di adempiere.

Nell’eccessiva onerosità sopravvenuta, invece, la prestazione resta eseguibile, ma diventa economicamente squilibrata.

Questa differenza cambia anche gli effetti.

L’impossibilità sopravvenuta può determinare lo scioglimento del contratto perché la prestazione non è più realizzabile.

L’eccessiva onerosità, invece, richiede una valutazione più articolata. La risoluzione non opera automaticamente. La parte interessata deve dimostrare i presupposti dell’art. 1467 c.c. e l’altra parte può evitare la risoluzione offrendo una modifica equa delle condizioni contrattuali.

Negli appalti pubblici questa logica si collega al principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale: prima di arrivare allo scioglimento, occorre verificare se il contratto può essere riequilibrato nei limiti ammessi dal Codice dei contratti.

Requisiti della risoluzione per eccessiva onerosità 

Perché la risoluzione sia ammessa, l’art. 1467 c.c. richiede la presenza di tre condizioni:

• un evento straordinario e imprevedibile;
• un aggravio che supera l’alea normale del contratto;
• un rapporto di durata, ovvero un contratto a esecuzione continuata, periodica o differita.

L’assenza anche di uno solo di questi elementi esclude la possibilità di ottenere la risoluzione per eccessiva onerosità sopravvenuta.

Quando un evento è straordinario e imprevedibile

La straordinarietà ha natura oggettiva. Riguarda l’evento in sé e si misura su elementi come la frequenza, l’intensità, le dimensioni. Un fenomeno è straordinario quando esce dall’ordinario sul piano statistico, ovvero quando non rientra tra gli accadimenti che si ripetono con regolarità.

L’imprevedibilità ha invece natura soggettiva. Riguarda ciò che le parti potevano ragionevolmente attendersi al momento della stipula. Un evento è imprevedibile quando, usando l’ordinaria diligenza, l’impresa non poteva tenerne conto nel formulare l’offerta.

Devono essere presenti entrambi i requisiti.

Un evento può anche essere straordinario, ma se era prevedibile al momento dell’offerta non dà diritto alla risoluzione. Ad esempio, sostenere l’imprevedibilità diventa più difficile se i rincari erano già in corso quando il contratto è stato firmato. La stazione appaltante potrà contestare che l’impresa conosceva l’andamento dei prezzi e avrebbe dovuto considerarlo nell’offerta.

Alea normale del contratto e aumento dei prezzi

Ogni contratto porta con sé un margine di rischio che le parti accettano quando lo firmano. 

È la cosiddetta alea normale: l’insieme delle variazioni che rientrano nel fisiologico andamento del rapporto e che restano a carico di chi le subisce.

Le ordinarie oscillazioni dei prezzi di materiali, energia, trasporti e costo del lavoro rientrano nella normale alea del contratto.

Questo vale soprattutto per gli aumenti prevedibili o programmati, come quelli legati al rinnovo dei contratti collettivi di settore. In questi casi non si è davanti a un evento straordinario e imprevedibile, ma a una dinamica fisiologica che l’impresa deve valutare nella formulazione dell’offerta.

Per fondare una richiesta di risoluzione serve quindi qualcosa di diverso: un aggravio anomalo, collegato a un evento eccezionale, non prevedibile al momento della stipula e capace di alterare in modo rilevante l’equilibrio economico dell’appalto.

L’impresa deve dimostrare:

• da quale evento deriva l’aumento;
• perché quell’evento era straordinario e imprevedibile;
• quale costo era stato stimato nell’offerta;
• quale costo si è verificato durante l’esecuzione;
• quanto il rincaro pesa sul singolo contratto;
• perché supera il rischio normalmente assunto.

Eccessiva onerosità negli appalti pubblici: revisione, rinegoziazione e risoluzione

Negli appalti privati, il rapporto tra eccessiva onerosità e appalto è più stretto.

L’art. 1664 c.c. disciplina le variazioni dei costi nell’appalto e prevede rimedi conservativi, come la revisione del prezzo o l’equo compenso. Proprio per questa specialità, la risoluzione per eccessiva onerosità ex art. 1467 c.c. trova uno spazio più limitato nei contratti di appalto privati.

Negli appalti pubblici il quadro è diverso.

Il Codice dei contratti pubblici prevede una disciplina speciale che parte dalla conservazione dell’equilibrio contrattuale, ma non esclude in assoluto la risoluzione. L’art. 2, comma 2, dell’Allegato II.2-bis la richiama espressamente come rimedio finale, quando revisione prezzi e rinegoziazione secondo buona fede non consentono di conservare l’equilibrio del contratto.

Per questo, nell’appalto pubblico la risoluzione per eccessiva onerosità non è il primo rimedio, ma resta una possibilità prevista dal Codice quando gli strumenti di riequilibrio non bastano.

Revisione prezzi: soglie, percentuali e regime transitorio

L’art. 60 del D.Lgs. 36/2023 prevede l’inserimento obbligatorio delle clausole di revisione nei documenti di gara iniziali. 

Il meccanismo si attiva al superamento di una soglia di variazione dei costi, calcolata sugli indici ISTAT. La stazione appaltante applica la revisione anche senza richiesta dell’impresa, quando la variazione supera i limiti previsti.

La disciplina applicabile dipende dalla data di avvio della procedura.

Ambito temporale	Tipo di contratto	Soglia di attivazione	Misura riconosciuta	Indici di riferimento
Procedure avviate dal 1° gennaio 2025	Lavori	variazione del costo complessivo oltre il 3%	90% del valore eccedente il 3%	Indici sintetici ISTAT per tipologie omogenee di lavorazioni
Procedure avviate dal 1° gennaio 2025	Servizi e forniture	variazione del costo complessivo oltre il 5%	80% del valore eccedente il 5%	Indici ISTAT dei prezzi e, ove pertinenti, delle retribuzioni orarie contrattuali
Procedure avviate tra il 1° luglio 2023 e il 31 dicembre 2024	Lavori, servizi e forniture	variazione oltre il 5%	80% della variazione eccedente	Indici applicabili secondo la disciplina originaria dell’art. 60

Le soglie introdotte dal D.Lgs. 209/2024 e dall’Allegato II.2-bis non si applicano a tutti i contratti in corso. Per le procedure avviate prima del 1° gennaio 2025 resta necessario verificare il regime transitorio e la disciplina vigente al momento della pubblicazione del bando o dell’avviso.

Applicare la soglia sbagliata può portare a una richiesta infondata o a un calcolo non corretto della revisione.

Rinegoziazione secondo buona fede per riequilibrare il contratto

Quando la revisione prezzi non basta a ripristinare l’equilibrio, si ricorre alla rinegoziazione. Costituisce un obbligo per entrambe le parti, fondato sulla buona fede.

La rinegoziazione serve a riportare il contratto al suo equilibrio originario, senza alterarne la sostanza economica.

Può riguardare, a seconda dei casi:

• il corrispettivo;
• i tempi di esecuzione;
• le modalità operative;
• altri elementi del rapporto, nei limiti consentiti dal Codice.

La rinegoziazione non può però trasformare il contratto in qualcosa di diverso da quello affidato in gara.

Se le parti non raggiungono un accordo, la parte svantaggiata può rivolgersi al giudice, che può ricondurre il contratto a equità senza necessariamente porvi fine. 

Risoluzione per eccessiva onerosità come rimedio finale

La risoluzione rappresenta l’extrema ratio. L’art. 2, comma 2, dell’Allegato II.2-bis del Codice stabilisce che quando l’applicazione della revisione prezzi non garantisce la conservazione dell’equilibrio contrattuale, e non è possibile garantirla nemmeno con la rinegoziazione secondo buona fede, la stazione appaltante o l’appaltatore possono invocare la risoluzione del contratto per eccessiva onerosità sopravvenuta.

La risoluzione può essere invocata sia dalla stazione appaltante sia dall’appaltatore.

In caso di risoluzione, si applica l’art. 122, comma 5, del Codice: l’appaltatore ha diritto al pagamento delle prestazioni relative a lavori, servizi o forniture regolarmente eseguiti.

Resta escluso tutto ciò che non è stato eseguito.

Come dimostrare l’eccessiva onerosità sopravvenuta

La prova è l’elemento decisivo della richiesta di risoluzione. L’impresa deve dimostrare la presenza di entrambi i presupposti:

1. l’aumento deriva da un evento straordinario e imprevedibile;
2. quell’aumento ha alterato in modo rilevante l’equilibrio economico del contratto.

Gli elementi da raccogliere e produrre a supporto della richiesta sono:

• l’offerta presentata e i computi su cui si fondava, per fissare le condizioni economiche di partenza;
• i prezzi originari delle lavorazioni, dei materiali o dei servizi;
• i costi sopravvenuti, provati con fatture, preventivi, listini ufficiali e attestazioni dei fornitori;
• gli indici applicabili, come gli indici ISTAT di riferimento per le lavorazioni;
• l’incidenza reale dei maggiori costi sull’economia complessiva del contratto, quantificata con calcoli puntuali;
• la correlazione tra l’evento straordinario e l’aumento, per dimostrare che il rincaro non dipende da scelte o inefficienze dell’impresa.

La quantificazione deve essere puntuale: occorre dimostrare quanto l’aumento pesa sull’esecuzione dell’appalto e sull’economia complessiva del contratto.

Lo conferma il Tribunale di Firenze, Sez. III, 12 aprile 2024, n. 1212,   che ha respinto la domanda di risoluzione proposta da un’impresa che lamentava l’aumento dei costi legato alla pandemia e al conflitto in Ucraina. Secondo il Tribunale, l’aumento non poteva essere qualificato come imprevedibile se, al momento della stipula, il quadro economico era già noto o comunque percepibile dall’operatore.

Il momento della firma è quindi determinante. Chi sottoscrive il contratto quando i rincari sono già in corso difficilmente potrà sostenere, subito dopo, che quegli stessi rincari erano imprevedibili.

Eccessiva onerosità: cosa deve fare la stazione appaltante

La risoluzione per eccessiva onerosità sopravvenuta non riguarda solo l’impresa.

L’Allegato II.2-bis prevede che, quando revisione prezzi e rinegoziazione non consentono di conservare l’equilibrio contrattuale, la risoluzione possa essere invocata sia dall’appaltatore sia dalla stazione appaltante.

Per l’amministrazione il problema nasce anche prima della risoluzione.

Quando l’impresa segnala uno squilibrio economico dell’appalto, la stazione appaltante deve gestire la richiesta con un’istruttoria seria. Non può limitarsi a un rigetto automatico, soprattutto se la richiesta è accompagnata da documenti, dati di costo e riferimenti agli indici applicabili.

La sopravvenienza che colpisce l’appaltatore può infatti mettere a rischio la continuità dell’opera, del servizio o della fornitura.

La stazione appaltante deve quindi verificare:

• se ricorrono i presupposti della revisione prezzi;
• se la revisione è sufficiente a conservare l’equilibrio del contratto;
• se serve aprire una rinegoziazione secondo buona fede;
• se la richiesta dell’impresa è documentata in modo adeguato;
• se il riequilibrio proposto resta nei limiti consentiti dal Codice.

Ogni decisione, di accoglimento o di rigetto, deve essere motivata. La stazione appaltante deve spiegare perché riconosce il riequilibrio, perché lo nega, oppure perché ritiene che la revisione prezzi non sia sufficiente.

Un rigetto senza valutazione effettiva può alimentare il contenzioso.

Allo stesso modo, un riequilibrio concesso senza presupposti può esporre l’amministrazione a rilievi sulla corretta gestione delle risorse pubbliche.

La stazione appaltante si muove quindi tra due esigenze:

• garantire la continuità dell’esecuzione;
• evitare adeguamenti non dovuti o non giustificati.

Ogni decisione, di accoglimento o di rigetto, deve essere motivata. La stazione appaltante deve spiegare perché riconosce il riequilibrio, perché lo nega, oppure perché ritiene che la revisione prezzi non sia sufficiente.

Un rigetto senza valutazione effettiva può alimentare il contenzioso. Allo stesso modo, un riequilibrio concesso senza presupposti può esporre l’amministrazione a rilievi sulla corretta gestione delle risorse pubbliche.

In questa fase è quindi necessario conservare traccia dell’istruttoria svolta, perché la gestione della sopravvenienza può diventare il centro del successivo contenzioso.

Appalto diventato economicamente insostenibile: serve una valutazione sul contratto

Quando l’esecuzione di un appalto pubblico diventa economicamente squilibrata, non basta invocare l’aumento dei costi.

Occorre verificare il contratto, la procedura di gara, la disciplina revisionale applicabile, la documentazione disponibile e il momento in cui lo squilibrio si è manifestato.

Appalti360 assiste imprese e stazioni appaltanti nella valutazione dei rimedi esperibili: revisione prezzi, rinegoziazione, riserve, gestione del rapporto in corso d’esecuzione e, quando non ci sono alternative praticabili, risoluzione del contratto.a natura dell’attività, il regime autorizzatorio, la disponibilità effettiva della risorsa e l’eventuale presenza di una delle esclusioni previste dalla direttiva o dal D.Lgs. 59/2010.

Domande frequenti sull’eccessiva onerosità negli appalti

Il contratto non contiene la clausola di revisione prezzi. Resto senza tutela?+

No. Nel Codice attuale la clausola di revisione prezzi deve essere inserita nei documenti di gara. 

Se la clausola manca negli atti di gara, l’operatore deve valutare se contestare il bando o chiedere alla stazione appaltante una rettifica in autotutela.

Se invece il contratto è già stato stipulato senza la clausola, può operare l’integrazione automatica del contratto con la clausola legale di revisione, secondo gli artt. 1339 e 1419, comma 2, c.c.

Posso fermare i lavori finché la stazione appaltante non riconosce il riequilibrio?+

È una scelta molto rischiosa. La sospensione unilaterale dell’esecuzione, se non è prevista dal contratto o autorizzata dalla stazione appaltante, può essere contestata come inadempimento.

L’impresa rischia penali, contestazioni sull’esecuzione e, nei casi più gravi, la risoluzione del contratto a proprio danno.

La richiesta di riequilibrio va costruita con documenti, riserve e comunicazioni formali. Prima di fermare l’esecuzione, conviene valutare il contratto, lo stato dei lavori e gli effetti della sospensione.

Avevo già firmato un accordo di revisione. Posso chiedere ancora il riequilibrio se i costi continuano a salire?+

Dipende da cosa copriva l’accordo già firmato.

Un riequilibrio già riconosciuto può chiudere le contestazioni relative a un determinato periodo, a determinati costi o a specifiche lavorazioni.

Non esclude però, in assoluto, una nuova richiesta fondata su sopravvenienze successive e diverse.

Occorre verificare cosa è stato già riconosciuto, per quale periodo, su quali voci di costo e con quali effetti sul contratto.

Quanto tempo ho per agire quando i costi diventano insostenibili?+

Non esiste un termine unico, ma il momento della richiesta è importante.

Presentarla subito dopo la firma può rendere più difficile sostenere l’imprevedibilità dell’aumento dei costi. Attendere troppo, invece, può creare problemi se l’impresa continua a eseguire senza contestazioni o riserve.

Prima della stipula, l’aggiudicatario non può subordinare la firma del contratto alla revisione dei prezzi o alla modifica delle condizioni economiche di gara.

La giurisprudenza ha affermato che è possibile richiedere l’adeguamento prezzi nelle more tra la gara e la stipula del contratto. Tuttavia, una simile richiesta deve essere ben strutturata, in quanto se scritta male può essere considerata una modifica dell’offerta, con possibili conseguenze come la revoca dell’aggiudicazione, l’escussione della garanzia provvisoria e la segnalazione all’ANAC.

La soluzione più prudente è firmare il contratto e attivare poi, in fase esecutiva, i rimedi previsti dal Codice, come revisione prezzi e rinegoziazione.

La revisione prezzi riconosciuta non copre tutto l’aumento. È normale?+

Sì. La revisione prezzi non copre automaticamente l’intero aumento dei costi.

La misura riconoscibile dipende dalla disciplina applicabile alla procedura. Per le procedure avviate dal 1° gennaio 2025, la revisione opera oltre soglie diverse: 3% per i lavori e 5% per servizi e forniture, con riconoscimento rispettivamente del 90% e dell’80% del valore eccedente.

Per le procedure avviate tra il 1° luglio 2023 e il 31 dicembre 2024, occorre invece verificare il regime transitorio.

In ogni caso, una parte dell’aumento può restare a carico dell’impresa.

Se la revisione non conserva l’equilibrio del contratto, si può valutare la rinegoziazione secondo buona fede. La risoluzione resta l’ultima soluzione, quando il riequilibrio non è possibile o non basta.

La controversia riguarda un appalto integrato, finanziato con fondi PNRR per la progettazione e realizzazione di una scuola. La ditta prima classificata, ricorrente in primo grado, è stata esclusa dal RUP a causa di presunti errori nella valutazione dell’offerta tecnica da parte della commissione di gara, nonostante l’opposizione di due commissari di gara. Il TAR Lazio ha accolto il ricorso, affermando che il RUP non può sostituire le proprie valutazioni a quelle della commissione di gara, a meno che non ci siano macroscopici errori di fatto o valutazioni manifestamente irragionevoli. La sentenza ha quindi ordinato alla stazione appaltante di rideterminarsi nel rispetto delle competenze.La Stazione appaltante ha appellato la sentenza, sostenendo che il RUP avesse esercitato un legittimo controllo e rilevato macroscopici errori.

I principi affermati dal Consiglio di Stato

Il Consiglio di Stato, sez. V, 17 maggio 2024, sent n. 4435, ha rigettato l’appello, chiarendo che:

• il RUP può esercitare un controllo di regolarità della procedura;
• dunque non potrebbe giammai sostituire le proprie valutazioni rispetto a quelle della commissione di gara;
• se del caso potrebbe soltanto chiedere chiarimenti e approfondimenti alla stessa commissione;
• è fatto salvo il potere di intervento sostitutivo del RUP soltanto allorché la commissione abbia espresso una valutazione manifestamente illogica o palesemente erronea.

Con riferimento all’esclusione, è stato evidenziato che

il RUP pur potendo coltivare diversi dubbi, avrebbe dovuto riservare un simile giudizio alla commissione di gara, sulla base del precedente di questa sezione, non avendo evidenziato profili di manifesta illogicità o di palese erroneità dell’offerta.

Di qui l’onere del RUP di formulare osservazioni e chiedere chiarimenti alla stessa commissione di gara ma non il potere di escludere direttamente l’impresa. Sarà infatti

poi la commissione di gara a stabilire se certe descrizioni siano sufficienti o meno a valutare compiutamente il progetto e, di conseguenza, se taluni calcoli debbano già essere riservati alla redazione dell’offerta tecnica oppure, come sostenuto dalla difesa di parte appellata, alla progettazione esecutiva che è l’oggetto specifico dell’appalto.

I precedenti giurisprudenziali

Cons. Stato, sez. V, 27 aprile 2020, n. 2655: specifica il rapporto tra l’attività della commissione di gara e l’amministrazione appaltante, evidenziando il ruolo di controllo del RUP e la possibilità di chiedere chiarimenti o documenti.

Cons. Stato, sez. V, 7 dicembre 2023, n. 10629: riconosce il potere del RUP di escludere un concorrente, ma solo dopo aver sollecitato una rivalutazione da parte della commissione e in presenza di elementi di chiaro contrasto con il bando.

Cons. Stato, sez. V, 9 marzo 2023, n. 2512: afferma che il RUP può verificare la regolarità della procedura, ma non sostituire le valutazioni della commissione di gara, salvo errori macroscopici o valutazioni manifestamente irragionevoli.

Cons. Stato, sez. V, 1 febbraio 2022, n. 696: chiarisce l’ampio margine di discrezionalità tecnica della commissione di gara e l’insindacabilità delle sue valutazioni e punteggi, salvo errori macroscopici o manifesta irragionevolezza.